Позитивная федерализация в условиях кризиса2

• Михаил Рогожников

В региональных бюджетах появляются серьезные дефициты. Но в отличие от федерального центра у регионов нет своих резервных фондов. И так же, как и федеральный центр, они не делали каких-либо «инвестиций в будущее», которые позволили бы им оказаться конкурентоспособными именно в период кризиса (справедливости ради надо сказать, что и возможности были не те).

При этом региональные бюджеты имеют значительные обязательства перед жителями и юридическими лицами. Из их расходной части финансируется более половины всех бюджетных трат на ЖКХ, скорую помощь, общее и дошкольное образование; почти половина расходов на больницы, социальное обеспечение население, культуру, дорожное хозяйство и транспорт, сельское хозяйство; треть расходов на милицию. Теперь расходные статьи региональных бюджетов начинают быстро сокращаться – вслед за доходными.

Это очень серьезная проблема. Под прикрывший страну от экономической непогоды зонтик федерального бюджета из регионов начало заносить струи дождя.

Конечно, сокращение бюджетных расходов – один из главных способов борьбы как с кризисом, так и с коррупцией. И в известном смысле хорошо, что он таки будет поневоле применен если не на федеральном, то на региональном уровне. Но вряд ли столь резкое и стихийное сокращение порекомендовали бы и горячие сторонники указанного метода. Близкие последствия его применения не окажутся исключительно благотворными.

Стихийное сокращение наказывает не худших. В более сложном положении оказываются промышленно развитые области. Доля федерального трансферта в доходной части их бюджетов ниже, чем в отсталых регионах. А помимо него, основными источниками доходов регионов являются налоги на прибыль и на доходы физических лиц. Первый источник из-за сокращения производства и падения цен на его продукцию где-то сократился уже вполовину, и это не предел. Второй – тоже сокращается, хотя он, конечно, гораздо более надежен. В итоге бюджеты секвестируются на треть и более.

Прежде всего сокращаются, конечно, «инвестиционные расходы». Казалось бы, от них-то можно отказаться почти безболезненно. Но что означает такая, наиболее популярная мера, как сокращение под корень строительства и расходов на содержание дорог? Безработицу, а то и закрытие соответствующих предприятий?

Федеральный центр будет стремиться до последнего не допускать снижения зарплат врачей и учителей, вообще занятых в бюджетной сфере, и тем более пособий. Но он не сможет целиком профинансировать долю расходов на эти цели, лежащую на регионах. Ему бы выполнить свои обязательства!

Итак, за финансирование всех близких к населению сфер жизни в значительной части отвечают региональные и местные бюджеты. А региональная власть, в свою очередь, довольно-таки близка к народу. До губернатора и его администрации, тем более до местных депутатов дыхание улицы доносится непосредственно. Это федеральные власти обычно узнают о нем лишь по информационным сводкам.

Области и республики Российской Федерации находятся сейчас в самом начале процесса изменения бюджетов. Пока секвестр, видимо, мало ощутим. Но летом и особенно осенью эта проблема имеет весомые шансы приобрести политический характер.

Регионы уже начинают пытаться «спасаться поодиночке». Под лозунгом «покупайте местное» закрываются рынки для товаров из других областей. Что может стать следующим шагом? Где-то им может стать уличная активность, а следующим – та же активность, негласно поддержанная региональными властями.

За лозунгами для оформления этой активности далеко ходить не придется. Так, в 2004 году была отменена, а до того приостанавливалась законом о бюджете статья 48 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой «при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации». И уже много лет в центр, как известно, перечисляется значительно более 50% налогов, собранных в регионе.

Губернаторы-старожилы эту тему никогда не забывали. Поменяй их хоть всех, будут помнить региональные элиты. Между тем, при всей очевидной чрезмерности концентрации доходов на федеральном уровне, в этом и следующем годах поменять что-либо невозможно. Сейчас перераспределительная роль центра объективно важна. Ведь могут появиться регионы, которые надо будет просто спасать.

Следующим пунктом региональной политической повестки может стать появление местных антикризисных программ. И, скорее всего, большинство из них будет строиться на идеях изоляционизма, центробежности, а то и сепаратизма. Для местного законотворчества в кризисных условиях это было бы вполне естественным результатом.

Если в виду этой перспективы ничего не предпринять, призрак распада страны появится вновь. Конечно, скорее всего, не более чем призрак, но и он, как известно, сильно действует на нервы.

Принять ответные, а лучше – превентивные меры может Совет федерации, закрепивший за собой представительство местных интересов после отмены одномандатных округов на выборах в Госдуму. Ему следует самому инициировать выработку региональной антикризисной программы того или иного региона. Но не как таковой, то есть программы регионального уровня без всякого статуса. А как проекта федерального закона об антикризисной программе данного субъекта федерации. И другого субъекта, и третьего, и т. д., наверное, их может быть несколько десятков.

В первую очередь следует инициировать подготовку антикризисных законопроектов в тех регионах, где наряду с наибольшим падением доходов и протестной активностью присутствует и потенциал выправления ситуации. Это, например, промышленность, которую можно было бы переориентировать на перспективные рынки, или реальная возможность создания транспортного узла, или иные возможности. В особенности – те, воспользоваться которыми не давали административные препятствия (тут уж все в руках законодателя) или отсутствие инициативы, которую можно найти способы стимулировать.

У нас не любят писать и совсем не любят принимать законы, ориентированные на конкретный регион. Конек законодателя в последнее десятилетие – рамочные, всеохватные законы, кодексы. Но вот придумали же выпускать законы о госкорпорациях. Это еще более частный вопрос. А выравнивание отношения ко всем регионам споткнулось о договор центра с Татарстаном.

В данном же случае речь не идет о разном отношении к разным регионам. Кому действительно нужно – тот получает федеральный закон «о мерах по поддержке и стимулированию…» Хоть все регионы по закону. Но должно быть понятно, что написать вместо этого «один общий закон для всех» нельзя в принципе и не нужно с точки зрения актуальной задачи. Эта задача состоит в том, чтобы развернуть потенциальную региональную политическую и административную активность от изоляционизма и сепаратизма в сторону совместных действий с федерацией.

Законы же, о которых идет речь, могут действительно очень и очень помочь регионам. Можно назвать перспективу их подготовки и принятия «позитивной федерализацией» в противоположность просто федерализации, термину, который обычно воспринимается сторонниками сильного центра негативно, как характеризующий центробежную тенденцию.

• Российскому высшему образованию предложили развиваться на заемные средства
• Президент Дмитрий Медведев предложил дать регионам больше денег, полномочий и свободы
• Госдума России приняла в третьем, окончательном, чтении бюджет на 2012 год и предварительный финансовый план на 2013-2014 годы