Самое интересное за месяц с комментариями шеф-редактора. То, что нельзя пропустить!

Экономика

Жить по средствам

«Expert Online» 2010

На решение каких задач направлена «Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года»? Какие ключевые изменения бюджетной конструкции предусмотрены программой? Об этом в программе «Угол зрения» Александр Привалов беседует с генеральным директором Экономической экспертной группы Александром Андряковым.

– Здравствуйте, господа. С неделю, чуть больше, назад правительство утвердило программу повышения эффективности бюджетных расходов, которую вице-премьер и министр финансов Кудрин назвал ни много ни мало реформой управления правительством. О том, что это за такая реформа, как она поможет, если поможет, сокращать дефицит бюджета, и о смежных вопросах мы сегодня говорим со специалистом Александром Андряковым. Здравствуйте, Александр Дмитриевич. Так что же это за реформа управления правительством, что такое случилось – это можно в человеческих словах объяснить?

– Реформа управления правительством – это, может быть, чуть сильно сказано, но что касается управления финансовой компонентой государственного управления, то да, это определенный новый этап. Эта программа возникла не в воздухе, естественно, это некое продолжение предыдущих программ.

– Понятное дело, чиновничество – это живой цветущий сад, конечно, он растет на своих корнях, все является продолжением чего-то предыдущего. Новость-то какая?

– Чиновничество – да. Но в этой программе немало разумного, и в этом смысле я бы не сказал, что это просто такое чиновное творчество.

– Так вот, расскажите.

– Ну, прежде всего, когда мы говорим об эффективности расходов, это очень широкое понятие, нужно за что-то зацепиться. В бизнесе все просто: прибыль, есть большая прибыль – эффективно, нет – значит, неэффективно. Здесь чуть сложнее, поскольку результат есть некие социальные блага, либо социальные услуги, либо, более того, государственные услуги или услуги государственного управления всему обществу. В этом смысле здесь не так легко определить эффективность. И, как правило, не мы первые об этом задумываемся, уже довольно много стран по этому пути прошло, эффективность определяют как соответствие конечному результату заявленному, предположенному, соотнесенному с ресурсами, которые на это были потрачены.

– Все это довольно естественно, Александр Дмитриевич. Это на самом деле не очень просто, поскольку в бизнесе есть какая-то EBITDA, а в правительственных делах аналог ей сочинить непросто. Тем не менее люди как-то справляются, все правительства всех стран, как-то финансируют свою деятельность, как-то оценивают, хороша она или плоха. Это нормально.

– Совершенно верно. И мы этим занимались в некотором смысле, но наше финансирование редко когда увязывалось с результатом, по крайней мере в последнее время. Финансирование осуществлялось, грубо говоря, по штатам или по бюджетной сети – вот какая она у нас есть, сколько сложилось фактически, давайте немножко увеличим – инфляция, какие-то еще компоненты, получим следующий год….

– То, что в проклинаемом социалистическом прошлом называлось «планирование от достигнутого». Я помню.

– Правильно, вот мы так и живем.

– Так, а в чем революция? Что будет не так?

– Это не революция скорее…

– Эволюция. В чем она?

– Она в том, что, прежде всего, предполагается увязать или попытаться увязать расходы с конкретными результатами их деятельности. Более того, увязать это не только постфактум, что предполагается сделать на самых первых этапах, и, более того, даже уже были сделаны попытки сделать такое упражнение – расписать расходы федерального бюджета по некоему программному принципу. Программа – я имею в виду не федеральные целевые программы, это старый механизм, а некие программы, которые в определенном смысле соотносятся с некоторой стратегией развития общества.

– На этом месте мне очень хочется вас прервать и невежливо спросить: а стратегия-то где? Я понимаю, что это не тема нашего сегодняшнего разговора…

– Можем вкратце сказать: стратегия не то чтобы где, и никак, и не почему, но она есть.

– То есть прочесть нельзя, но она есть.

– Нет, почему, прочесть можно, она достаточно широко обсуждалась, это Стратегия-2020.

– А, понял. Насколько я понял, ее независимые люди называли собранием плохо сшитых отраслевых прогнозов. Хорошо, стратегия и стратегия, я же не против.

– Дело, понимаете, в чем? Когда мы подходим к этому программно-целевому признаку и вообще к увязке результатов и заявленных целей, надо понимать, что мы здесь, может быть, чуть-чуть забегаем вперед, мы живем не совсем в той парадигме общества. Поскольку это очень хорошо и естественно работает, когда общество нанимает государство и есть некий общественный договор, в результате которого устанавливается…

– Таким образом, тот подход, который сейчас имплантируется в нашу живую жизнь, это опять разговор о сферических конях в вакууме. То есть вот это хорошо было бы, если бы…

– Не совсем. Это, как говорится, сработает на 100% через какое-то время.

– А сейчас на несколько процентов?

– Да, но ничего не делать нельзя, иначе мы остаемся…

– Хорошо. Надо ли понимать так, что сегодняшняя, существующая сейчас, до этих преобразований, эффективность использования бюджетных средств уже консенсусно не устраивает?

– Думаю, да.

– Есть ли какие-нибудь совсем очевидные примеры неэффективности расходования бюджетных средств. Я говорю – глазами правительства, с той стороны? Снизу-то мало ли чего скажут. Они сами-то как видят?

–  Ну есть… Во-первых, даже трудно ее мерить, поскольку не заявлены результаты.

– Если есть согласие, что она невелика, значит, люди как-то прикидывают.

– Есть, скорее, ощущение, что… Во-первых, можно мерить результаты по отдельным социальным сферам в каких-то измеримых величинах типа продолжительности жизни….

– Да ладно, продолжительности жизни. Километры дорог померяйте.

– Это один из вариантов измерения.

– Денег все больше, километров все меньше, довольно очевидно.

– Инвестиции, допустим, государственные инвестиции, которые идут и в инфраструктуру, в том числе дорожную, и поддержание крайне изношенных…

– Таким образом, насколько я понял то, что я прочел, я не очень понимаю бюджетный жаргон, это же отдельный мир – бюджетный…. Нам рассказывал Кудрин и соответствующие специалисты, что до сих пор программный подход так или иначе был связан буквально с 0,1 бюджетных трат, а сейчас мы будем резко развивать долгосрочные программы, будем едва ли не все бюджетные траты подвязывать к той или иной долгосрочной программе.

– Да, такая задача непосредственно ставится.

–  Больше того, насколько я понимаю, это должно случиться в течение ближайших двух лет. Правильно?

– Да.

– А возможно ли это? Берем первый попавшийся пример. Мы бюджетно финансируем образование. Мы готовы написать именно программу с целями, с временными ориентирами по достижению этих целей, и в это уже вкладывать деньги? Или это только по желанию?

– Прежде всего нельзя сказать, что это будет делаться в ближайшие год-два. Поскольку подходы к написанию… Скорее, не написание программ, это не какая-то гигантская программа, это, скорее, некое осознание целей и какой-то подход к их количественному измерению. Уже было выпущено в прошлом году постановление, которое компонует всю деятельность правительства по основным направлениям. Фактически все, что делает правительство, оно идет по каким-то основным направлениям, и под эти направления вот они фактически программы сдают.

– Так они еще не программы… Вот образование до сих пор финансировалось, нам недавно объяснили в ходе принятия этого закона о реформировании бюджетной сферы… Видите, я воздерживаюсь от оценок… Нам объяснили, что до сих пор оно финансировалось сметно, а вот теперь оно будет финансироваться по заданиям.

– Да.

– Значит, финансирование отдельных школ, училищ, консерваторий, библиотек, поликлиник по госзаданиям мы начнем с будущего года, а программы, из которых вытекают эти задания, мы еще не сочинили. Или как?

– Нет, с госзаданиями здесь…

– Они должны на чем-то базироваться, эти задания?

– Давайте разберемся. Программа, особенно долгосрочная целевая программа, которая….

– Конечно, не на год. Длинная.

–  Если мы говорим о программно-целевом подходе, основные направления деятельности правительства и часть отраслевых стратегий фактически упаковываются в эти программы, которые содержат в себе достаточно долго реализуемые цели, некие конечные результаты. В них возникает некое детальное дробление на более короткие ведомственные и целевые программы, все это реализуется. Но здесь мы ставим некие крупные цели. Оказание госуслуг, к каковым относится и образование, и здравоохранение, – это оказание конкретным людям, гражданам индивидуальных государственных услуг – это лишь часть этой большой программы.

– Но она должна на что-то опираться, эта часть.

– Прекрасно. Госзадание, и с образованием-то здесь проще всего…

– Вот и приведем пример, как это будет выглядеть.

– Потому что госзадание должно основываться на некоем стандарте государственной услуги, то есть достаточно детальном ее описании – что в нее входит, кто ее получатели и кто ее финансирует. Когда мы говорим об образовании, ведь у нас, хорошие или плохие, я не говорю сейчас, но у нас есть образовательные стандарты, принятые, утвержденные. Поэтому когда мы говорим об указании услуг в сфере образования по госзаданиям – это самое простое, что может быть.

– То есть тут нет никакой динамики, просто вот они госстандарты, вот будь добр, тебе на это три рубля – и поехал.

– Да. Когда мы замахиваемся на другие сферы и другие государственные услуги, где у нас, допустим, нет утвержденных стандартов…

– Например, медицина.

– Например, да. Там не так детально все проработано, как в образовании. И здесь возникает основная проблема. Потому что, когда у нас нет готовых стандартов, мы не можем точно сказать, как выглядит эта услуга. Здесь есть некая работа, и она будет, очевидно, продвигаться. Сначала эти госзадания, может быть, будут не совсем уклюжими. Дальше они будут больше детализироваться.

– Что же за страсть экспериментировать на живых людях? Александр Дмитриевич, то, что принято в конце мая правительством, это только декларация о намерениях. Ничего конкретного не произошло?

– Нет, я бы тут с вами не согласился.

– А я спрашиваю, я не утверждаю.

– Дело в том, что на самом деле по многим направлениям… Мы затронули сейчас очень небольшую часть направлений.

– Это да, первые попавшиеся примеры.

– Наиболее, может быть, яркие, выпуклые. Практически по всем направлениям работа велась еще до принятия этой программы. Поэтому многие вещи, вообще-то говоря, уже сделаны. И многие вещи прошли некую, может быть, не проверку, но некое тестирование жизнью. Например, ведомственные целевые программы, которые есть один из инструментов реализации долгосрочных целевых программ, уже живут несколько лет. Другое дело, что механизм их принятия и реализации был недостаточно хорош, и они не прошли межведомственное согласование – кто-то дал добро, кто-то не дает…

– Я только сейчас понял то, что вы сказали несколько минут назад, до меня сейчас только дошла вся громокипящесть этой новости. Значит, эти долгосрочные целевые программы, из которых в основном будет состоять бюджет, будут включать в себя ведомственные, а значит, каждая из них будет требовать межведомственного согласования – это же безумие!

–  Нет, я имел в виду другое. Я имел в виду ведомственные целевые программы, которые в свое время пытались опробовать к внедрению. Там была межведомственная координация на уровне заключения на эти ведомственные программы. Ведомства пишут свою программу, Минфин дает заключение, Минэкономразвития дает свое заключение. Вот здесь были проблемы – в даче заключений. Сейчас предполагается все это упростить. Бюджет будет состоять, предполагается, в самом нижнем уровне из ведомственных целевых программ. То есть целевая статья расходов будет ведомственная целевая программа.

– То есть раньше министерство Х получало финансирование на следующий год по смете, а сейчас потому, что оно вместо сметы напишет свою ведомственную программу. Разница будет?

– Разница будет… Сейчас это некий момент перехода на 2011 год, программно-целевой разрез бюджета будет представляться в Думу в качестве дополнительных материалов. С 2012 года это будут основные материалы, и любые другие разрезы – функциональная классификация… функциональная останется, а допустим, ведомственная классификация уже будет как дополнительный материал. Основной будет программно-целевой разрез. Конечно, никто не будет сейчас брать и перетряхивать все финансирование по всей стране. Это самоубийство, это невозможно сделать. Будут отталкиваться пока от того, чтобы разбросать расходы, которые сейчас есть в своей классификации, по программному принципу. И такое упражнение уже делалось. Оно не публиковалось, но такие попытки в Минфине проводились – просто расписать, как подход: давайте возьмем все наши расходы и распишем по программам, которые в принципе могут быть. Какие они – известно, потому что основные направления деятельности правительства уже приняты и опубликованы. Это упражнение, не более того. В 2011 году это будет уже не совсем упражнение, это будет приближено абсолютно к реальности, потому что сами федеральные органы исполнительной власти будут расписывать свои расходы, которые они получают по программам своим. Это будет аналитическое приложение. В некотором смысле фактически сложившиеся расходы будут расписаны по программам. Дальше, ведь речь идет о том: мы с этого начинали, теперь мы начали и живем в этой парадигме. Мы смотрим, какие результаты это приносит, и ресурсы начинают перераспределяться в зависимости от достигнутых результатов – раз, и в зависимости от стратегических целей правительства – два.

– Удалось ли ответить на вопрос, который когда-то, насколько я понимаю, несколько лет назад, задавил предыдущую попытку такого рода? Тогда, в сущности, народ не понял, в правительстве народ не понял ответ на простой вопрос: вот мы финансируем некую программу… Программа, опять же, Y – Z. Она идет хуже, чем предполагалось. Правильно ли, в свете того, что она идет хуже, чем предполагалось, не достигает результатов, которые были заявлены – правильно ли урезать на нее финансирование? Потому что получается, что за дурную работу министерства Z мы наказываем бюджетополучателя, который вообще ни сном ни духом не виноват. Вот эта проблема решена?

– Я думаю, что это не совсем даже проблема, это проблема реализации. Если мы механистически подходим, это одна история. Например, если программа в основном связана с предоставлением госуслуг гражданам, то здесь вопрос «если мы не достигли заявленных результатов, давайте резать финансирование», я думаю, неприменим. Вопрос – что делать с чиновниками, что делать с тем ведомством, которое это организует, как смотреть на его…

– Подождите, если я правильно понимаю, обещают в результате этого нового подхода, этого переписывания бюджета отсюда сюда, обещают существенную экономию госрасходов. Потому что я вот читаю, что нам сулят устами господина Кудрина, что дефицит госбюджета сократится в 2012 году до 3%, в 2015 году до 0%. Это более жесткий ритм сокращения дефицита бюджета, чем обещает Греция. Значит, таким образом, речь все-таки идет о том, что программный подход должен позволить правительству резче, свирепее экономить бюджетные расходы. Это же связанные вопросы, они не параллельны.

– Конечно. Я думаю, что это некий инструмент перераспределения ресурсов. Потому что, когда придется сокращать расходы, встанет вопрос, как это делать, как это резать. И один из инструментов, скажем, конкуренции за ресурсы в различных отраслях, я имею в виду в бюджетных сферах – ведь фактически они должны конкурировать за ресурсы… На чем должна быть основана эта конкуренция? Прежде всего на стратегическом взгляде или на приоритетах правительства, которые говорят, что это нам важнее, а это нам менее важно, и далее на эффективности внутри каждого из направлений.

– Ну, правильно. Я почему, собственно, и спросил минуту назад. Вот выясняется, что эффективность недостаточная. Абсолютно возможно теоретически, в общем говоря, не вдаваясь в подробности конкретного случая, возможны такие решения: работать не умеют – денег не давать, работать не умеют – снять этих чиновников, назначить других, а деньги давать по-прежнему, денег хватает – дать больше. То есть все три решения по арифметическому направлению возможны.

– Да.

– Так за счет чего будет экономия средств?

– Ну смотрите. Сейчас деньги идут просто безотносительно, скажем, слабо связаны с результатами и целями.

– Спорить трудно.

– Денег теперь не хватает. Где-то нужно подрезать больше, где-то меньше. Где? Вопрос. Один из инструментов решения этой дилеммы – это программно-целевой бюджет. Мы привязываем свое финансирование к приоритетам общественным, как они транслируются на правительстве и как правительство их выражает – первое. В какой сфере, где больше резать – это приоритеты правительства. А теперь: внутри сферы есть неэффективность в достижении результатов. Мы можем достичь результата такого, который у нас есть, скажем, меньшими средствами. Вот здесь возникает экономия. За счет… Это не только программно-целевой бюджет, вовсе нет, здесь уже вступает в роль реформирование бюджетной сети…

– Ну и как раз то, о чем я упоминал, – утрясывание социалки. Если позволите, у нас осталось несколько минут от наших 24, вопрос с другой стороны. Как вот эта перемена в бюджетном строительстве скажется на регионах? Потому что это, на мой взгляд, вопрос принципиальный. Министерства, ведомства, они сидят в Москве – худо-бедно договорятся. Как на регионах все это скажется?

– Во-первых, не все это, а та часть, которая касается регионов.

– Да. Каким образом эта реформа выйдет на региональный фронт?

– Да, поскольку то, о чем мы говорили, касается прежде всего некоей техники бюджетирования. На сегодняшний день ее никто не навязывает регионам. Регионы могут жить как жили, как хотят.

– Интересное кино. Таким образом, субвенции, дотации, трансферты из центра в регионы не подлежат такому пересмотру?

– Здесь возникает другая вещь. Упаковка в программно-целевые методы субвенций, субсидий и прочего – это одна история. Она будет происходить, но субсидии, субвенции будут расходиться по функциональным статьям, они не будут в данном случае затрагивать объемы. В этой программе, в частности, есть и определенное направление по межбюджетным отношениям. И это снятие тех оставшихся мандатов нефинансированных, которые еще есть, то есть здесь есть это движение, более полное разграничение…

– Снятие с кого нефинансируемых мандатов?

– С субфедералов. Потому что есть льготы, например, по региональным налогам. Это типичный федеральный мандат. И это предполагается убрать. То есть еще раз все это просмотреть. Более детально разграничить полномочия. Полномочия разграничили, доходные источники в том виде, в каком они есть, – они есть. А дальше, что касается субсидий и субвенций, здесь есть такое направление, как укрупнение и субсидий, и субвенций. То есть сейчас их огромное количество – их будет несколько, они будут крупнее. Куда их тратить, будет решать уже региональная власть с большей ответственностью за результат.

– Таким образом, перемены в бюджетной технике, бюджетной стратегии правительства в ближайшие год-два никого особенно не затронут. И вообще не в них корень, не они дадут или не дадут возможности экономить государственные расходы. По крайней мере, так мы поняли нашего сегодняшнего собеседника. Спасибо.

Архив передач

Подписаться на «Эксперт» в Telegram



    Реклама



    Аквапарк на Сахалине: уникальный, всесезонный, олимпийский

    Уникальный водно-оздоровительный комплекс на Сахалине ждет гостей и управляющую компанию

    Инстаграм как бизнес-инструмент

    Как увеличивать доходы , используя новые технологии

    Армения для малых и средних экспортеров

    С 22 по 24 октября Ассоциация малых и средних экспортеров организует масштабную бизнес-миссию экспортеров из 7 российских регионов в Армению. В программе – прямые В2В переговоры и участие в «Евразийской неделе».

    Российский IT - рынок подошел к триллиону

    И сохраняет огромный потенциал роста. Как его задействовать — решали на самом крупном в России международном IT-форуме MERLION IT Solutions Summit

    Химия - 2018

    Развитие химической промышленности снова в приоритете. Как это отражается на отрасли можно узнать на специализированной выставке с 29.10 - 1.11.18

    Эффективное управление – ключ к рынку для любого предприятия

    Повышение производительности труда может привести к кардинальному снижению себестоимости продукции и позволит российским компаниям успешно осваивать любые рынки


    Реклама