ФАС уполномочен заявить

• Александр Привалов

— Здравствуйте, господа. Заканчивается работа, заканчиваются межведомственные согласования по так называемому третьему пакету антимонопольного законодательства. О том, что там будет нового, и о том, как работают на практике предыдущие стадии совершенствования наших антимонопольных законов, мы разговариваем сегодня со специалистом, с начальником управления по борьбе с картелями Федеральной антимонопольной службы России Александром Юрьевичем Киневым. Здравствуйте, Александр Юрьевич.

— Здравствуйте.

— Про пакет мы с вами поговорим еще, а сначала скажите, как вам нравится состояние правоприменительной практики по этому законодательству в его текущем виде? Достаточно ли эффективно работают уже принятые нормы закона по борьбе за чистоту конкуренции, за ограничение своеволия монополистов и прочего?

— Я хочу сказать, что российское антимонопольное законодательство — достаточно молодая отрасль права…

— Так у нас все гражданское право свеженькое совсем, чего уж. У нас старше 19 лет ничего и нет.

— Ну, в отличие, например, от силовых органов…

— Нет, я про гражданское право.

— В этом году Федеральная антимонопольная служба — антимонопольный орган Российской Федерации — отпраздновала свой 20-летний юбилей, то есть мы в достаточно молодом возрасте находимся. В 1991 году был принят первый антимонопольный закон Российской Федерации. Нынешний закон, который действует, «О защите конкуренции», 135 ФЗ, был принят в конце 2006 года, то есть по сути четыре года назад. Есть очень много проблем в правоприменении, наверное, для любого молодого законодательства это характерно. Но в то же время есть достаточно серьезные успехи, которыми мы гордимся: существенно расширились полномочия Федеральной антимонопольной службы по привлечению к ответственности виновных в нарушении антимонопольного законодательства.

— Вот, вот, вот. Вы гордитесь своими полномочиями, а можете привести, чем вы гордитесь в жизни, чем вы помогли потребителям, производителям, каким-то реальным экономическим агентам?

— Три самых крупных успеха последнего времени, например, это та большая работа, которую руководство службы и соответствующие управления проводили на рынке нефтепродуктов.

— Угу.

— Вы знаете, была серия дел против крупных нефтяных компаний, которые закончились очень крупными штрафами, рекордными в истории российского антимонопольного законодательства. Правоту позиции антимонопольного органа весной подтвердил Высший арбитражный суд, так что это как раз та часть нашей работы, один из примеров, которая направлена на защиту потребителей.

— Это на самом деле были очень громкие дела, и за ними заинтересованные лица следили весьма внимательно, но, тем не менее, по-прежнему остается замечательная какая-то анизотропность нашего рынка нефтепродуктов. Нефтепродукты у нас в торговле поднимаются в цене вместе с мировой ценой на нефть, но как-то не очень торопятся опуститься вместе с ней, когда она начинает опускаться.

— Ну собственно это было предметом нашего разбирательства.

— И до сих пор, насколько я понимаю, вверх идет лучше, чем вниз. Нет? Уже побороли?

— Говорить об этом рано.

— Ждем следующего спада нефтяных цен в мировой торговле и посмотрим, как отреагируют цены на бензин и на авиационное топливо, да?

— Возможно, так.

— Хорошо. А есть же какие-то совсем не такие масштабные, но тоже весьма интересные дела. Вот я недавно читал в самых разных изданиях про какую-то довольно странную тяжбу, затеянную вашими коллегами с префектом Северного округа города Москвы господином Митволем. Там что-то совсем странное. Я даже когда читал, глаза протирал, думал, правильно ли я все понимаю, что ему предъявляются претензии за то, что молоко или какие-то еще молочные продукты продавались дешево малоимущим гражданам?

— Ну, странным это, наверное, кажется только потому, что одним из фигурантов этого процесса был господин Митволь. В принципе есть норма антимонопольного законодательства, не вчера придуманная, это статья 16 закона «О защите конкуренции», которая запрещает соглашения, согласованные действия между органами власти и хозяйствующими субъектами.

— Это очень правильно.

— К сожалению, у нас, то ли исходя из советских традиций, то ли исходя из нашей ментальности, но если говорить о картелях, незаконных антиконкурентных соглашениях, зачастую организатором таких незаконных антиконкурентных соглашений являются органы власти.

— Конечно.

— В целом по статистике у нас работа с органами власти занимает до половины, так сказать, нашего рабочего времени. 50% дел, даже больше, которые возбуждает Федеральная антимонопольная служба, так или иначе связана с органами власти.

— Но это совершенно естественно. У нас так жизнь устроена, конечно.

— А самые серьезные среди них — это как раз сговор органов власти с хозяйствующими субъектами. Кстати, это специфика российского антимонопольного законодательства. Во многих странах подобные факты прямо называются коррупцией и находятся в компетенции соответствующих спецслужб, соответствующих правоохранительных органов. Но у нас получается, что вместе с правоохранительными органами здесь работает еще и антимонопольный орган.

— И вот в данном конкретном случае вы ведь в курсе, разумеется?

— Конечно, это дело в производстве нашего управления.

— Что там произошло такого, что заслужило вашего внимания?

— Было соглашение между одной из компаний, которая производит молочную продукцию, и префектурой Северного административного округа. Префектура оказывала административную помощь этой компании, все это было оформлено как некая социальная акция по поддержке малоимущих. В результате пострадали другие компании-производители молочной продукции. Их обороты, их выручка при продаже своей продукции в Северном округе резко упала.

— А в чем выразилось административное давление префектуры? Они запрещали сетям торговать продукцией других фирм?

— Нет, до сетей они не дошли, видимо, административного ресурса не хватило, поэтому они работали в основном с субъектами малого предпринимательства. В целом более ста магазинов были принуждены к работе с определенным ассортиментом и к тому, чтобы продавать этот ассортимент по определенным ценам.

— Угу. А ведь это, согласитесь, с точки зрения простого здравого смысла экономического, если угодно, здравого смысла, ситуация довольно дикая. Если кто-то на немонопольном рынке, подчеркну, молочное производство никак не монопольное, кто-то из производителей на немонопольном рынке захотел продавать свою продукцию дешевле, и это вызывает претензии. Ведь это как-то неестественно.

— Нет, это не вызвало бы наших претензий ни в коем разе, если бы это не осуществлялось при поддержке органов власти.

— А если без поддержки органов власти он не может проникнуть в торговлю?

— Более того, я бы сразу хотел опровергнуть тезис о дешевизне. Вот он мне не нравится, противная сторона его очень часто использует и совершенно неправомерно использует.

— А на самом деле это не так?

— Конечно, нет. Мы специально этот вопрос исследовали в ходе рассмотрения дела. Я лично неоднократно объезжал магазины Северного округа, которые в этой так называемой программе участвуют. Мы зафиксировали, что в процессе осуществления этой акции в тех же самых магазинах были молочные продукты того же самого качества гораздо дешевле по цене.

— Как интересно.

— Поэтому тезис о дешевизне не имеет под собой никакой конкретной основы.

— Александр Юрьевич, простите меня, Бога ради, я вообще должен был заподозрить что-то такое, прочтя фамилию Митволь. Виноват, не в должной степени отреагировал. Хорошо. На самом деле по поводу продовольствия сейчас, по-видимому, будет целая серия ваших действий, потому что происходит что-то довольно странное сейчас с продовольственной инфляцией. Там ведь тоже, скорее всего, не без действий, которые должны обращать на себя ваше внимание?

— Конечно, вы знаете, что мы отреагировали на попытки некоторых спекулянтов вздуть цены на хлебопродукты, на муку. Сейчас какая-то истерия развивается по поводу гречки, что тоже поразительно. Поэтому Федеральная антимонопольная служба будет на это все реагировать, уже реагирует и, используя все свои полномочия, возбуждает дела и в Москве, и в регионах. Соответствующие поручения даны всем нашим территориальным органам, потому что помимо центрального аппарата, который расположен в Москве, у нас сеть достаточно обширная. В каждом субъекте Российской Федерации есть территориальный орган, который в случае необходимости с соответствующим поручением центрального аппарата будет те или иные проверки проводить.

— Насколько я понимаю, сейчас им даны поручения в ту сторону смотреть тремя глазами прямо?

— Конечно, да. Но вообще в целом есть категория социально значимых продуктов, социально значимых отраслей, которые всегда под нашим пристальным вниманием находятся. Это и продовольствие, и лекарства, и сфера ЖКХ — это то, на что руководство службы нас всегда ориентирует и на что собственно мы и должны быть ориентированы в первую очередь, исходя из своего общественного предназначения.

— Александр Юрьевич, если позволите, предельно наивный вопрос. Получается так, что вы таким образом вставляете палку в колесо экономического развития. Как устроен (по крайней мере, как нам предполагалось думать) рынок? Вот чего-то не хватает (гречки, муки, трехколесных велосипедов — неважно чего), оно из-за дефицитности дорожает. Другие производители говорят: ах, оно подорожало, могу много заработать, кидаются производить то же самое. Если вы не даете во время дефицита поднять цену, откуда возьмется следующее предложение?

— Нет, смотрите, если все происходит вследствие естественного действия рыночных сил, все замечательно на самом деле, все укладывается в экономическую теорию рыночной экономики и так далее. Но задача-то антимонопольного органа как раз реагировать на противоправные действия. Вот что такое картель? Картель — это антиконкурентный сговор, и когда гречка пропадает не вследствие того, что случился неурожай, а вследствие того, что некоторые производители или продавцы договорились и создают искусственный дефицит…

— Это же надо доказывать, доказывать наличие сговора.

— Собственно предназначение наше в этом и состоит.

— И часто это удается?

— В целом да. Могу сказать, официальная статистика антимонопольного органа: в прошлом году ФАС России рассмотрела более 300 дел по фактам соглашения, согласованных действий, то есть по картельной статье. Наложено было штрафов на сумму почти 1,5 млрд рублей.

— Секундочку, вы рассмотрели около 300 дел, и в каком количестве из этих 300 вы нашли действительно доказательства картельных сговоров?

— В подавляющем большинстве.

— Вот так даже?

— Да.

— И значит, людям, которые в этом заподозрены, не удается потом никак это доказать, что они ни в чем не виноваты, таких случаев не бывает?

— Нет, конечно, бывают. Во-первых, все наши решения ответчики могут обжаловать в суде.

— Да, это известно. Это единственно правильно.

— Да, и более того, на время обжалования в суде действия наших решений, предписаний приостанавливается. К сожалению, многие злоупотребляют этим правом, и мы зачастую вынуждены вести разбирательства даже после того, как вина установлена, решения вынесены, еще год или два заниматься судебными разбирательствами с такими ответчиками.

— А почему так долго-то? Ведь все инстанции по действующим законам проходят быстрее, существуют же сроки рассмотрения?

— Ну, мы с вами вспоминали про нефтяные дела, да?

— Ну! Нефтяные дела — это нечто отдельное. Там такие лоббистские возможности, понятно. А рядовое дело с той же гречкой, с той же мукой?

— Рядовое дело тоже, бывает, зачастую тянется год-полтора — нормально, так сказать… Ну, ненормальные нормальные в кавычках сроки. Так вот, каждый ответчик имеет право на обжалование нашего решения, все этим правом пользуются, и зачастую суды выявляют те или иные прорехи в наших решениях или процедурные нарушения.

— Вы же наверняка знаете статистику, какая доля ваших решений оспаривается в итоге?

— Оспариваются почти 90%.

— Нет, успешно оспариваются?

— Успешно оспариваются процентов 15–20. То есть более 80% решений в судах…

— Это терпимо, это вполне достойная доля.

— Мы тоже гордимся этим показателем. На самом деле это хороший показатель качества нашей работы.

— Это вполне достойно того, чтобы этим хвастаться. Александр Юрьевич, теперь по поводу третьего пакета антимонопольного. Они у вас эти антимонопольные пакеты идут с какой-то угрожающей частотой. Что так быстро устаревает в ваших предыдущих усилиях? Чем не удовлетворяет ситуация, сложившаяся после второго антимонопольного пакета?

— Второй антимонопольный пакет у нас состоялся летом прошлого года. Причин, по которым появился третий пакет, по сути дела две. Первая. Наша организация вступает в некие европейские организации, в частности в ОЭСР, и наши коллеги-антимонопольщики европейские дали нам ряд рекомендаций по совершенствованию законодательства, по адаптации его к европейским нормам. К которым мы очень хотели бы прислушаться, потому что вступление в ОЭСР в целом для России — это достаточно серьезный вопрос.

— Да-а, это вам не ВТО, это серьезно, да. Это хорошо.

— Вторая причина, по которой родился третий антимонопольный пакет, связана с тем, что некоторая часть бизнеса посчитала, что часть норм, которые появились в законодательстве летом прошлого года, уж очень серьезные, и здесь наибольшие вопросы возникают к теме уголовной ответственности.

— 178 статья, уголовная ответственность.

— Да, тема уголовной ответственности вызвала больше всего вопросов, возмущения…

— В общем да.

— … я бы даже сказал истерик.

— В кутузку-то никому особенно не хочется, правильно.

— Ну собственно еще не было такой практики, когда бы по 178-й статье у нас кто-то оказался за решеткой.

— Ну так она и не могла появиться, потому что там преюдиция, насколько я помню?

— Частично преюдиция — это за злоупотребление доминирующим положением, а вот за картели никакой преюдиции нет, и однократно совершивший такое правонарушение может сразу попасть под уголовную статью.

— За этот год это ни с кем еще не случилось?

— Норма вступила в силу в ноябре 2009 года. Пока еще ни с кем не случилось. У нас выстроен следующий принцип работы. Дело в том, что Федеральная антимонопольная служба не обладает правом возбуждения уголовных дел, и, рассмотрев дело о нарушении антимонопольного законодательства, выявив, что нарушение антимонопольного законодательства было, мы имеем право привлечь к ответственности только юридические лица, наложив на них административный штраф, так называемый оборотный штраф. Компетенция в отношении физических лиц тоже имеется у антимонопольной службы, но только тоже в плане административной ответственности. Если же мы видим, что превышены те пределы, которые прописаны в Уголовном кодексе и имеются уже признаки соответственно преступления, в том числе по 178 статье, эти материалы мы обязаны передать в правоохранительные органы, в частности, в министерство внутренних дел. И министерство внутренних дел в соответствии со своей компетенцией уже определяет, возбуждает дело, передает его в суд и проводит все необходимые процедуры.

— Это довольно естественная линия, что ж тут такого?

— Поэтому я, просто объясняя эти моменты, хочу продемонстрировать, что это непростая работа, довольно длительная по времени.

— Ну, видите ли, насколько я помню эту самую 178 статью, которая вызывает разговоры, там же не очень низкие рубежи начала крупных масштабов, которые собственно влекут за собой тяжкие последствия. Там довольно большие величины ущербов, они ж, небось, не каждый день случаются?

— Они не каждый день случаются, но в принципе и не такие большие. По доходу — 5 млн рублей, по ущербу — 1 млн рублей.

— Всего один? Значит, я что-то напутал. Мне казалось, что…

— Если вы причинили ущерб свыше 1 млн рублей, то уже…

— Это уже уголовная ответственность.

— … имеет признак состава преступления.

— И каковы будут поправки к этой 178-й в вашем третьем пакете? Что там будет меняться?

— Мы бы хотели, в том числе откликаясь на просьбы предпринимательского сообщества, убрать из 178-й статьи тему согласованных действий. Вообще одна из основных поправок третьего антимонопольного пакета — это разделение понятий «соглашение» и «согласованные действия». Напомню, что соглашение — это явный сговор, когда конкуренты встретились, договорились о единообразных манипуляциях с ценами, о разделе рынка, о том, что они согласованно действуют в процессе торгов (сговор на торгах). Согласованные действия — это несколько иное понятие…

— Но вы как раз, описывая соглашение, употребили словосочетание «согласованные действия».

— Ну русский язык такой.

— Так, а вот то, что у вас в другой руке, это что такое будут «согласованные действия»?

— Согласованное действие — это синхронное единообразное действие в отсутствие на то объективных экономических причин. Вот если коротко, я бы так сформулировал. То есть для доказательства согласованных действий мы не обязаны выявить сам факт заключения соглашения, это могут быть некие параллельные действия некоторых лиц.

— Просто они скажут, что им одновременно пришло в голову, и вы не доказываете того, что не пришло в голову, а был на самом деле сговор, просто вы фиксируете, что люди пошли в одну сторону одновременно.

— С теми же нефтепродуктами у нас было несколько десятков дел, кстати, которые прошли через все судебные инстанции, была наша правота подтверждена, формулировка, которую я вам привел, это как раз из постановления пленума Высшего арбитражного суда — «синхронно, единообразно, в отсутствие на то объективных причин». Так вот, мы выявляем реперные точки, например, еженедельно мониторим цены на автомобильных заправках. Если видим, что эти цены в пределах субъекта федерации или какого-то крупного города на всех заправках меняются одномоментно и на одинаковую величину, это уже позволяет нам сделать вывод о том, что владельцы этих заправок действуют синхронно и единообразно.

— То есть они согласованные действия, но вы их не обвиняете в картельном соглашении.

— Да. Мы не имеем, например, возможности доказать, что они где-то в баньке парились или в ресторане вместе сидели и договорились о таких повышениях цен. Тогда вменяем им согласованные действия.

— И это менее тяжкое обвинение?

— Получается, что да, это менее тяжкое обвинение. И вот сейчас мы выводим тему согласованных действий из Уголовного кодекса, то есть уголовная ответственность будет теперь за соглашение. То есть тогда, когда мы смогли доказать, что была эта пресловутая банька или ресторанчик, был подписан какой-то документ, или мы имеем доказательства того, что этот сговор зафиксирован на какие-то электронные носители и так далее.

— А скажите, пожалуйста, если люди, которые совершают эти согласованные действия, действуют достаточно аккуратно, то ведь добыть доказательства неимоверно сложно?

— Это и является сегодня главной проблемой в нашей работе. Дело в том, что я уже упоминал, мы не правоохранительные органы и в связи с этим мы не имеем…

— Их так много, что вам не нужно пополнять их число.

— Но вы же говорите об общественных запросах на нашу эффективную работу.

— Но это не значит, что вы должны стать 117-м силовым ведомством в России.

— А я объясняю, что нам мешает. Нам мешает, в том числе, отсутствие полномочий на проведение оперативно-розыскных мероприятий.

— То есть вы хотите сказать, что если вы обратитесь с такой просьбой в МВД или в следственный комитет, вам откажут?

— Здесь есть нюанс. Мы можем обратиться в органы внутренних дел с запросом провести соответствующие оперативно-розыскные мероприятия, но дело в том, что не всегда орган внутренних дел идет нам навстречу, он просто не обязан этого делать. В законе об оперативно-розыскных мероприятиях четко определен круг, по чьим запросам и по чьему требованию осуществляются оперативно-розыскные мероприятия. Более того, там же, в этом законе, определен круг тех, кто имеет доступ к результатам оперативно-розыскных мероприятий.

— И этих поправок вы в третий пакет не записали? Пополнения вот этих списков вы пока не запрашиваете?

— Мы прорабатываем этот вопрос с аппаратом правительства и соответствующими компетентными органами.

— Скажите, пожалуйста, насколько я понимаю, у вас есть некое право организации внеплановых проверок…

— Да.

— … то есть вы принадлежите к числу тех многих ведомств, которые могут в самый неподходящий момент постучать в дверь и сказать: мы хотим посмотреть. Как часто вы это делаете и что вы ищете?

— На сегодняшний день самое серьезное из наших полномочий — это право провести внеплановую внезапную проверку. Причем законодатель разрешил нам проводить такие проверки только для выяснения обстоятельств нарушения 11-й статьи закона «О защите конкуренции», то есть только для выявления картелей, о которых мы с вами сегодня говорим. Как часто мы пользуемся этим правом? Ну достаточно часто. Недавно мы подводили статистику — более ста внезапных внеплановых проверок было проведено антимонопольными органами в первом полугодии 2010 года. Эффективность их достаточно большая. По нашим оценкам, больше 80% таких проверок заканчиваются возбуждением дел о нарушении антимонопольного законодательства. На сегодняшний день мы имеем возможность использования в ходе проверок специальных технических средств. Поэтому идеальная, с нашей точки зрения, проверка выглядит следующим образом. Под видеокамеру, чтобы не было провокаций и нарушения законности в отношении проверяющих, мы проводим, в том числе, процедуру осмотра, в ходе процедуры осмотра изучаем документы, предметы, помещение проверяемого лица, среди этих предметов могут быть ноутбуки, компьютеры и другие носители информации (флешки, мобильные телефоны), с помощью специальных технических средств мы имеем право их копировать, что собственно и делаем. Еще раз повторюсь, на сегодняшний день это самое серьезное из тех полномочий, которыми обладает Федеральная антимонопольная служба.

— Ну это совсем немалое полномочие, это довольно серьезное…

— Если умело им пользоваться, да. Но, к сожалению, нам очень просто помешать. Допустим, в ходе копирования ноутбука директор выдергивает вилку из розетки, копирование прервано, и для того чтобы его начать заново, необходимо приложить определенные усилия, которые уже вне наших полномочий находятся.

— Как же все интересно. Но вы знаете, может, я ошибаюсь, существуют довольно серьезные случаи, заслуживающие вашего внимания, где ничего искать не надо, не надо копировать ноутбуки. Вот по поводу заканчивающегося сезона летних отпусков… Довольно же много люди говорили, писали, негодовали по поводу немыслимых цен на билеты. Когда долететь из Москвы до областного центра, скажем, на Урале или в Западной Сибири, стоит больше тысячи долларов. Этого же никто ничего не прячет, это же у вас на глазах. Это не обязательно сговор, просто так работают регулирующие органы, если они разрешают летать из Москвы в областной центр К только одной компании, у нее буквально только один самолет в неделю есть на это, но там будут цены заоблачные. Может быть, разрешить другим компаниям как-то… В таких случаях вы вмешиваетесь?

— Конечно. Не зря Федеральную антимонопольную службу в правительстве называют макроэкономическим регулятором. Мы пытаемся сказать свое слово почти по всем экономическим аспектам. Естественно и в сфере транспорта, и в сфере связи, и в сфере ТЭК мы пытаемся говорить, предлагать меры по демонополизации. Кстати, очень серьезный документ регулярно выходит. Недавно первый вице-премьер Шувалов докладывал об этом президенту: ежегодно Федеральная антимонопольная служба составляет большой объемный документ с кучей приложений, с кучей примеров, который называется доклад «О состоянии конкуренции в Российской Федерации». Там описаны основные тенденции, основные проблемы, способы их решения.

— Прошу прощения, у нас заканчивается время. Но просто один вопрос: в последнем таком труде, который вы подали наверх, «Газпром» не упоминается?

— Ну, «Газпром» — наш постоянный клиент, поэтому он упоминается во всех докладах о состоянии конкуренции.

— Ну, как мы видим, ему это не вредит. Видите, борьба с монополизмом — очень интересное дело, там много всяких загогулин, мы будем за этим следить внимательно. Спасибо.

• Отечественные рыбопереработчики намерены бороться за покупателя с помощью сертификации своей продукции, отслеживания движения рыбы от вылова до прилавка и активной пропаганды потребления рыбы среди населения
• Российские производители грузовиков и автобусов пока удерживают позиции на внутреннем рынке. Но интерес потребителей к зарубежной технике растет, поэтому заводы решили выстраивать с иностранными компаниями взаимовыгодные отношения
• Немецкие технологии на российский лад