Бюджетный аудит

Москва, 26.10.2010
20 октября Государственная дума РФ приняла в первом чтении законопроект «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». Оценку документу дала Счетная палата России. Что не устраивает государственных аудиторов в проекте федерального бюджета страны? Предусматривает ли проект главного финансового документа России средства на модернизацию экономики? Ответ на эти и другие вопросы в программе «Угол зрения» с Александром Приваловым дал заместитель председателя Счетной палаты РФ Валерий Горегляд.

— Здравствуйте, господа. Сегодня у нас в студии заместитель председателя Счетной палаты Российской Федерации господин Горегляд. Добрый вечер, Валерий Павлович.

— Добрый вечер.

— Я хотел бы вас порасспрашивать по двум кругам тем. По более широкому — по бюджетному процессу, который сейчас вступает в завершающую стадию. И по более узкому — по анализу вашего учреждения, Счетной палаты: разумности, объективности, эффективности того, что делает государство в области культуры. Давайте сначала от общего. Вот идет первое чтение бюджета. Как мы знаем из предыдущих лет, бюджетный процесс в Думе проходит в общем как по смазанным свиным салом рельсам, без сучка без задоринки; если что-то там и происходит, то глубоко-глубоко в комитетах и комиссиях, а так все всем довольны. Вы же участвуете в бюджетном процессе — и Счетная палата, и вы лично?

— Да, безусловно. У нас довольно широкие законодательные полномочия в части нашего участия в бюджетном процессе. Извините за тавтологию, скажу, что мы является участниками бюджетного процесса. И наше участие проявляется в том, во-первых, что мы, согласно Бюджетному кодексу и закону о Счетной палате, должны в обязательном порядке представлять Думе заключение на бюджет, который вносит правительство Российской Федерации. Заключение, скажем так, не только по своему содержанию, но и по фактическому объему немногим уступает самому бюджету.

— Какова основная цель этого заключения? Что оно должно констатировать?

— Первое, что мы должны сделать, мы должны оценить достоверность макроэкономического прогноза…

— А-а-а…

— … правительства Российской Федерации и оценить те бюджетные приоритеты, те бюджетные назначения, которые включены в бюджет, в какой мере они соответствуют основным направлениям социально-экономической политики, выработанной государством, и, естественно, бюджетному посланию президента. Кроме того, мы оцениваем бюджет с точки зрения его соответствия, юридического соответствия законодательству, определяющему бюджетные процедуры и саму бюджетную политику. Это Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс и так далее.

— Ну в этом отношении я нисколько не сомневаюсь, что эта работа выполнена на высочайшем уровне, и не будем о ней говорить. Это бессмысленно говорить по телевизору о юридических тонкостях. А вот насчет достоверности прогноза и смысла основных показателей бюджета на будущий год, если можно, несколько слов скажите.

— Ну, в этой части у нас идет достаточно долгая, весьма сложная дискуссия с правительством и, в первую очередь, с министерством экономического развития.

— Ну, они же прогноз делают, конечно.

— Они делают прогноз, совсем недавно, когда мы докладывали Государственной думе и Совету Федерации исполнение бюджета за 2009 год, то указали на буквально провальное прогнозирование.

— Насколько я понимаю, это не впервые?

— Такого, как в 2009 году, не было никогда. Безусловно, на это есть объективные причины.

— Да, очень сложный был год.

— Очень сложный год, и нам совершенно справедливо оппонирует правительство, говоря, кто, какое из правительств стран мира в этот период время смогли дать точный прогноз. В этой части мы с ними соглашаемся, но при этом говорим…

— Тут трудно спорить, да.

— Трудно спорить, но при этом говорим, что ни одна экономика так сильно в этот период времени не провалилась, как мы. Наш прогноз в части оценки валового внутреннего продукта ошибся на, скажем так, 14,5 процентных пункта. То есть мы предполагали рост 6,8%, получили ровно такой же минус. Естественно этого не было в прогнозе ни одной страны.

— Лучше было монеты бросать, как-то было бы надежнее.

— Да. Лучше было монеты бросать. Это не только беда министерства экономического развития. Я вот лично довольно высоко оцениваю интеллектуальный потенциал очень многих людей, работающих в этом министерстве, и не для того чтобы раздавать ненужные комплименты, в первую очередь, министра. Считая Эльвиру Сахипзадовну достаточно толковым современным и, что мне импонирует, очень либеральным министром. Но, тем не менее, все-таки с прогнозированием у нас, невзирая на всевозможные объективные предпосылки, дела обстоят достаточно плохо. И во многом причина состоит…

— Но это же означает, что люди недостаточно хорошо понимают суть экономических процессов. Что такое собственно прогнозирование? Это цифра, надетая на понимание.

— С одной стороны, так. С другой стороны, не хватает в должной мере инструментария соответствующего. Ведь смотрите, что происходило с нашей экономической наукой начиная с 1990-х годов. И не только наукой экономической, но и с экономической практикой. Если раньше у нас существовала такая довольно жесткая, но очень мощная централизованная система Госплана, которая расписывала все по пунктам, там концентрировалось достаточно большое количество специалистов, хорошо подготовленных для той экономики.

— Валерий Павлович, я как раз в госплановской системе и работал, я хорошо ее помню изнутри. Особенно хвалить не за что, но профессионально была, конечно, весьма.

— Профессионально была очень сильная. Нет, хвалить не за что, наверное, за ту экономическую модель, которую тогда мы реализовывали, но что касается людей…

— Ну, что считать умели лучше, да, это правда.

— Но что считать умели лучше, это однозначно. Но после этого мы отказались вообще как такового от прогнозирования, планирования в любом виде. И фактически 10 лет мы уничтожали экономическую науку, экономическую практику. И сегодня, поверьте мне, воссоздать все инструменты (причем их надо не только воссоздать, их надо воссоздать на новой основе) достаточно трудно. В этом смысле мы должны признать…

— Совершенно не буду спорить. Давайте оставим в стороне качество прогнозов. Значит, вы укорили их за недостаточно внятное прогнозирование прошлого года, вы не в большом восторге, насколько я понимаю, от прогноза на будущий год, но согласились с ним.

— Мы вынуждены были согласиться, потому что понимаем, что прогноз делался в достаточно сложных условиях. Потому что мы вынуждены… мы сейчас попали в очень сложную ситуацию. Многие в полной мере не осознают всю сложность этой ситуации. Причем я это вижу не только по депутатам, но и по многим ответственным правительственным чиновникам. Мы не понимаем того, что пора, семь лет, семь тучных лет закончились, и, по всей видимости, у нас впереди семь лет голодных. Как это в Библии.

— Насколько я могу судить по высказываниям господ министров…

— Некоторых министров.

— … некоторых министров, люди совершенно искренне полагают, что все худшее позади. Что, конечно, некоторое заблуждение.

— Я эту точку зрения не разделяю. Не потому что являюсь пессимистом по натуре, а потому что считаю, что мы должны реально смотреть на экономические процессы, как в нашей стран, так и в мире, и понимать, что ближайшие годы благоприятными ни для кого не будут, особенно для нас. С 2007 года, тогда, когда у нас все было хорошо с доходами, мы раскрутили маховик социальных всевозможных обещаний, социальной помощи различным категориям населения. Маховик легко раскрутить, но очень трудно…

— И в этом отношении никак не хотим остановиться.

— Да, очень трудно остановиться.

— Так на следующий год мы продолжаем его раскручивать?

— Сегодня, если посмотреть в перспективе, у нас такой долгосрочный тренд роста социальных обязательств по отношению к недостаточному росту финансовых возможностей государства.

— Валерий Павлович, в докладе Счетной палаты по бюджету будущего года это сказано?

— Это сказано. Это было сказано председателем Счетной палаты во время его доклада, где он отметил, что бюджет 2011 года является по сути компромиссом между задачами обеспечения финансирования растущих социальных расходов и задачами, связанными с модернизацией экономики, перевода на инновационные рельсы. Это, скажем так, во многих случаях, задачи разнонаправленные.

— Я бы сказал, что слово компромисс тут какое-то уж очень мягкое. Это по знаменитой пословице: один рябчик, одна лошадь. Социальную направленность вижу, и мудрено ее не увидеть, она там совершенно очевидна, в бюджете 2011 года. А какая там модернизация? Притом что с 1 января будущего года резко повышается налогообложение фонда оплаты труда, то есть прямо дестимулируется любое сложное производство. О чем речь?

— В этой части модернизации нет. Модернизация проявляется, пожалуй, в тех отдельных точечных решениях, которые заложены в экономическую политику, бюджетную политику на предстоящие годы, включая, в том числе, и пресловутое Сколково. Подобного рода точечные решения, связанные с проблемами модернизации, заложены, безусловно.

— Ну вот…

— Я понимаю вашу иронию, понимаю ваш смех, но, согласитесь, что на это тоже тратятся достаточно большие ресурсы. Одно Сколково более 50 млрд рублей.

— Да, я соглашаюсь, что на это тратятся деньги, но я не уверен, что это окупает дестимулирование сложных производств по всей стране. Это называется «хотели вы свобод? свободы вам даны. Из узких сделали широкими штаны». Вот вам Сколково, модернизация есть. Ну хорошо. Пусть так. Налоговая политика получила оценку в докладе Счетной палаты? Вот то, что дестимулируются сложные производства и продолжаются такие или иные льготы на добычу сырья налоговые?

— Безусловно.

— Что вы по этому поводу думаете?

— Мы налоговую политику анализировали не только с точки зрения того, каким образом она влияет на процессы модернизации, на стимулирование инноваций. Мы анализировали ее естественно и с точки зрения решения бюджетных проблем.

— Ну в общем в данном контексте это естественно.

— Это две разные задачи. И более того, в этой части, мы, не противоречим тому, когда говорим, что современная налоговая система в достаточной степени не обеспечивает решение задач модернизации. Мы говорили, что существуют большие риски с точки зрения наполнения бюджета. Особенно в части оценки консолидированного бюджета — в части оценки бюджетов субъектов федерации.

— С федеральным бюджетом получше дела.

— С федеральным бюджетом получше, а вот с бюджетами субъектов федерации здесь риски заложены значительно бОльшие. Притом что правительство Российской Федерации строит политику межбюджетных отношений таким образом, что уменьшается доля трансфертов, доля финансовой помощи субъектам федерации при растущих расходных обязательствах субъектов.

— Да-да, все последние годы так.

— Поэтому в этой части есть риски, мы на них указывали и надеемся, что правительство в процессе исполнения бюджета этот фактор будет учитывать.

— В процессе исполнения. Не дальнейших стадий его принятия, а именно уже потом исполнения?

— В процессе исполнения.

— То есть сейчас, на стадии второго-третьего чтения, вы не надеетесь внести какие-то перемены и не собираетесь их вносить?

— Более того, после того как бюджет принят в первом чтении, это вопросы концептуального характера, поэтому это уже невозможно внести. Второе чтение — оно предполагает…

— Оно предполагает какие-то цифровые изменения, в том числе по межбюджетной части, вероятно?

— По межбюджетной части, но они не должны носить концептуальный характер.

— Ну если они достаточно велики, пусть будут неконцептуальны, это же не так важно.

— Ну, велики могут быть с точки зрения конкретной цифры, но не должны меняться принципиальные основы.

— Ну понято, в этом смысле вопрос снят до будущего года.

— Вопрос снят до будущего года. Но на самом деле ресурс возможностей у правительства в процессе исполнения бюджета достаточно велик.

— Да, конечно.

— Для того чтобы реагировать на подобного рода ситуации и не оставить бюджеты субъектов федерации в одиночестве.

— Ну, в конце концов, все-таки федеральное правительство и субъекты федерации все-таки живут в одной стране, как-то трудно будет совсем уж не заметить беды, если она случится.

— Более того, на всех участников бюджетного процесса, на все уровни бюджета распространяется единое конституционное требование, связанное с тем, что независимо от того, где гражданин проживает, бюджетное обеспечение у него должно быть одинаковое. То есть социальные гарантии, обеспеченные бюджетом, конституционные основные права должны реализовываться одинаково. Поэтому задача бюджетной политики как раз в этом и состоит.

— Ну, будем надеяться, что так оно случится в будущем году. Теперь, если позволите, от общих вопросов к частным. Счетная палата, помимо всего прочего, проверяла и проверяет исполнение бюджета, исполнение государственных норм в области государственного участия в культурных процессах. Вот проверяли Росохранкультуру, в том числе проверяли законность выдачи лицензий на реставрацию объектов культурного наследия. Насколько благополучно обстоит дело в этой сфере? Я потом объясню, почему я к этому веду, но пока просто в ширину вопрос. Когда Росохранкультура выдает лицензии на реставрацию, она выдает их достаточно подготовленным людям?

— Вы знаете, вынуждены констатировать, что эта область относится к числу тех сфер, в которых, пожалуй, мы наблюдаем наименьшее количество порядка. По всей видимости, этот остаточный принцип финансирования культуры и необходимость решения большого количества иных проблем, особенно в период лихолетья 1990-х годов, не самых простых процессов, которые происходили уже, так скажем, в конце 20-го — начале 21-го века в нашей экономике. В социальной сфере культура, конечно, надо признать, всегда финансировалась по остаточному принципу, и внимание к ней, конечно, тоже было остаточное.

— В том числе и у вас. У вашего ведомства, я имею в виду.

— Ну я не хочу наше ведомство выделять из… говорить о том, что мы работаем лучше, а все остальные структуры работают плохо.

— Наша горница с богом не спорница. У всех по остаточному принципу, у нас по остаточному принципу.

— Наверное, так. Хотя если смотреть количество мероприятий контрольных, которые мы провели в этой области, оно было достаточно большое. Но, соглашусь с вами, и наш контроль, если в целом проблема решается неэффективно, был тоже не столь эффективен. В этом смысле вопрос не только ведь в деньгах, которые выделялись в недостаточном количестве…

— А я сейчас не про деньги и спросил.

— … но и в нормотворчестве, в обеспечении необходимой законодательной базы, эффективной законодательной базы. Здесь наши проверки показывают, что очень многие вопросы как в законодательной базе, так и в нормотворческом плане не отрегулированы. Ну и, конечно, такие вопросы, которые связаны с кадровым обеспечением. В области культуры, особенно в области музейного дела, у нас остаются только подвижники, то есть те люди, которые просто представить себя без этой профессии не могут, и они живут в этой профессии. Там самая низкая заработная плата, конечно, старение кадров довольно заметное, довольно ощутимое. Все, что касается сохранности музейного фонда, тоже обстоит очень неблагополучно, потому что в целом в стране на сегодняшний день где-то 2,3 тыс. музеев, в них хранится порядка 65 млн музейных экспонатов различных, и наш анализ говорит о том, что там порядка 7% находится где-то в бесхозном состоянии, утрачивается, где-то даже уворовывается. То есть необходимого контроля, необходимого хранения…

— Когда вы такие вещи констатируете, что-то меняется?

— Меняется.

— Вот, у меня написано, что в 2005 году Счетная палата выявила, что Минкультуры России не ведет учета объектов культурного наследия и не создало их единый государственный реестр, что обязано было сделать.

— Да.

— Пять лет назад вы это констатировали. Насколько я понимаю, ничего не изменилось. Это как, это правильно?

— Нет, я не могу сказать, что ничего не изменилось. Изменилось. На самом деле после наших проверок на основе наших представлений целый ряд нормативных актов, которые не существовали на тот момент, они были министерством культуры изданы. То есть определенная работа в этом отношении проведена. Кроме того естественно министерству стали выделять значительно большие ресурсы, большое количество музеев, конкретных выставочных центров и так далее были отреставрированы. Нельзя сказать, что в этой области существует порядок, что соблюдаются все предусмотренные законом конкурсные, тендерные процедуры, что всегда выбираются реставрационные фирмы те, которые могут за меньшие деньги и с лучшим качеством выполнить, но, тем не менее, общая динамика позитивная. И это результат того, что и государство больше внимания стало уделять, и в целом эта отрасль стала работать лучше.

— Ну я готов согласиться, что хорошо, что в целом что-то продвигается, что среднестатистические показатели улучшаются, но как раз в области культуры, в области культурного наследия есть вещи, которые под статистику не попадают.

— Согласен.

— Скажем, что меня беспокоит все последние недели, с тех пор как я узнал про это безобразие, то, что сейчас гибнет большая церковь в Кижах, это никакой статистикой потом не может быть закрыто.

— Безусловно.

— Попадет она в 3 или в 7% — это невосполнимая утрата.

— Каждый музейный экспонат, каждый конкретный музей уникален, его никак нельзя…

— Это все-таки не каждый, это, может быть, главное, что есть из русской архитектуры старой, и не очень понятно, как мы потом оправдаемся перед собой и перед внуками, когда это утратим. Передо мной приказ Минкульта от 16 марта 2009 года о том, как должна быть организована работа по сохранению объектов культурного наследия. Тут написано, что нельзя осуществлять размещение госзаказа на проведение работ по реставрации без проектной документации, что выполнение работ по сохранению объектов культурного наследия должно осуществляться организациями, имеющими лицензии, и много чего другого сказано. Все это в случае с Преображенской церковью в Кижах прямо сейчас нарушается. Ее сейчас разбирают так, что ее потом обратно не соберут. Можно я к вам обращусь с вопросом.

— Пожалуйста.

— Вы можете что-нибудь сделать?

— Можем.

— Как?

— Мы можем специально проверить этот объект, проверить, в какой степени министерство, принимая подобное решение, соблюдало законодательство, насколько соблюдены (как я уже сказал) все процедуры, насколько правильно выбрана подрядная организация, соответствует ли та технология, которая предложена данной реставрационной компанией, наиболее оптимальному варианту восстановления, решению проблемы. Поскольку я не являюсь специалистом в этой области, но понимаю, что там есть несколько альтернативных вариантов того, каким образом можно…

— Да. И есть специалисты, которые могут рассказать, как можно и как нельзя.

— Конечно. Мы организуем работу по таким специфическим проблемам таким образом, что привлекаем, естественно, экспертов и специалистов, потому что работники Счетной палаты — это специалисты в области финансового аудита…

— Разумеется, вы и называетесь аудиторы. Понятно.

— … но не являются специалистами в области архитектуры. Но вот для нас это не составляет проблемы.

— Валерий Павлович, а сколько времени займет запуск такой проверки? Я не говорю именно в этом случае, вообще. Вот вы сейчас решили или ваши коллеги решили проверять что-то. Сколько времени займет начало работ в этом направлении?

— Наша деятельность тоже регулируется законом.

— Да. Естественно. Почему я и спрашиваю.

— Но закон предполагает, так скажем, разные варианты принятия решений о включении в план деятельности, потому что проверки не организуются по чьему-то там индивидуальному решению, такие решения принимает коллегия, то есть коллективный орган Счетной палаты. Но, согласно закону, мы довольно быстро и оперативно можем и должны реагировать на поручение президента Российской Федерации, на постановление (не обращение одного депутата, а постановление) Государственной думы или постановление Совета Федерации. Но очень часто, учитывая оперативный характер той или иной проблемы, и что вмешиваться надо именно сейчас, как это случалось с пожарами, допустим, с Павловской станцией, когда общественное мнение было возбуждено, мы такое решение самостоятельно приняли достаточно быстро.

— То есть у Преображенской церкви есть шанс?

— Есть шанс. Я не могу сказать о том, что мы недостаточно загружены, у нас инспектора находятся в свободном состоянии, в творческом режиме. Естественно нам надо будет откорректировать какой-то план, с какой-то проверки кого-то снять, перебросить. Но если эта тема действительно уже, так сказать, вмешательство в эту ситуацию не терпит отлагательств…

— Не терпит, там уже разобрали довольно много.

— … не терпит отлагательства, тогда, наверное, мы сможем действительно быстро принять решение и проанализировать эту ситуацию.

— Замечательно. Потому что на самом деле вы, разумеется, абсолютно правы. Средства, которые отводятся на эту сферу… ну, вы как специалист по бюджетному процессу знаете, что нет бюджетополучателя, который скажет, что он получает достаточно.

— Ни в одной стране мира, причем даже в самой богатой.

— Их даже теоретически не бывает.

— Даже теоретически, не только в России.

— На культуру, конечно, дают мало, и потому особенно неприятно, когда даже эти крохи распределяются каким-то неизвестным образом. Вот в том же самом кресле, где сейчас сидите вы, несколько дней назад сидел специалист по старой русской культуре, который на мой прямой вопрос, как распределяются деньги, которые в принципе отведены на реставрацию объектов культуры, мне, честно глядя в глаза, сказал, что он не знает, что вот раньше был при Минкульте некий совет мудрецов (как-то он назывался иначе), люди, которые понимают в этом деле, профессионалы, которые понимали, что денег немного, что объектов, требующих реставрации гораздо больше, но какие-то находили компромиссные решения и как-то эти крохи делили. А сейчас просто никто не знает, как это происходит. Происходит внутри министерства без разговора со специалистами.

— Нечто подобное мы наблюдали недавно в области кинематографии, когда изучали, каким образом определяется, что является, так скажем, приоритетным национальным кино и так далее, какие там критерии…

— Очень сходная картина.

— Да. И достаточно серьезный материал был подготовлен по итогам этой проверки, и неприятный разговор у нас состоялся на заседании коллегии с руководством министерства культуры, там даже уголовные дела были возбуждены. Но сегодня многое исправляется, это результат нашего влияния.

— Так, может быть, и в области реставрации можно хоть немножко все это дело вывести на поверхность? Многие будут довольны.

— Я думаю, что мы обязательно обратим внимание на ту озабоченность, которую вы сегодня выразили, постараемся изучить эту тему глубже на том самом конкретном примере.

— Замечательно. Видите, господа, никто не проиграл, пока никто не выиграл. Можно еще что-то сделать. Всего доброго.

Архив передач «Угол зрения»

У партнеров

    Новости партнеров

    Tоп

    1. Курс доллара к рублю всех сильно удивит
      На российском валютном рынке растет спрос на рублевую ликвидность в ожидании налогового периода. А прогнозы экспертов в отношении курса рубля становятся все более смелыми
    2. Курс доллара: рубль готовится к важному событию
      Курс доллара: рубль готовится к важному событию
    3. Курс доллара: аналитики рассказали, когда ждать обвала рубля
      «Русский след» в американских выборах не обнаружен, но поводы для санкций и, соответственно, обвала рубля у США все равно найдутся.
    Реклама