Приобрести месячную подписку всего за 350 рублей
Самое интересное за месяц с комментариями шеф-редактора. То, что нельзя пропустить!

Лоббист как субъект политики

«Эксперт-ТВ» 2012

Как в России организован механизм лоббирования законопроектов? Можем ли мы говорить о цивилизованном и профессиональном лоббировании? Каково влияние лоббизма на политику, экономику, финансовую систему?

— Здравствуйте, господа. Бывают темы вечные. В течение последних 20-ти лет, по меньшей мере, пять раз выходил на арену общественных обсуждений вопрос о том, что пора бы нам наконец добиться цивилизованности лоббизма в Российской Федерации. Эта тема какое-то время обсуждалась, снова уходила в тень. «Независимая», кажется, «газета» раз в квартал публикует рейтинги сильнейших лоббистов России. Это как-то можно даже сосчитать. А понятия «лоббизм» в России так до сих пор и нет. О том, почему такие страшные трудности с принятием такого довольно простого закона, и каковы перспективы в этом отношении, мы сегодня говорим со специалистом. У нас в студии руководитель Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Павел Толстых. Здравствуйте, Павел Александрович.

— Добрый день.

— Так, где проблема-то? Взяли да и переписали чей-нибудь закончик: хотите — немецкий, хотите — американский.

— С принятием закона именно?

— Да.

— Проект закона прошел очень долгую историю. Все началось еще в Верховном Совете России, когда впервые заговорили.

— То есть еще до 1993 года.

— Да. Первая попытка внести такой законопроект в Госдуму была предусмотрена в первой Думе, тогда депутатом от фракции ПРЕС Владимиром Лепехиным.

— Господи, какие слова-то забытые.

— Потом во второй Думе этим законом занимались коммунисты. И наконец, в третьей Думе этим законом, новым уже законом, занималась фракция СПС, которая прямо под конец работы третьей Думы инициировала этот закон, внесла в Госдуму. Но проблема в том, что на все эти законопроекты из правительства приходил однозначный ответ, вначале за подписью Клебанова, потом за подписью Валентины Матвиенко, о том, что считаем принятие такого закона в России пока нецелесообразным.

— Почему?

— Есть несколько причин на тот момент. Во-первых, все эти инициативы депутатов вносились в предвыборный период.

— Какая разница? У всех были такие мелкие пиарные соображения, да господь с ними! А основная-то проблема есть.

— Наверное, одна из причин связана с тем, если посмотреть, что, собственно говоря, содержится в отзывах правительства тех лет, 90-х годов, что сам термин «лоббизм» может оказывать негативное влияние на власть и имеет негативные коннотации. Для многих лоббизм все еще ассоциировался с коррупцией тогда.

— Так он и сейчас ассоциируется с коррупцией. Он ровно потому и ассоциируется, что нигде не сказано, что можно, чего нельзя.

— Но самое главное, на мой взгляд, тогда, что тогда еще не был сформирован класс специалистов по связям с госорганами, которые оказывают систематическое…

— Вы уж извините, пожалуйста, но специалисты по связям с госорганами были, еще какие. Были мамонты и мастодонты. Тогда ребята, которые занимаются тем, что сейчас называется то ли «джиар», то ли «лоббизм», делали с Думой что хотели. Вполне себе были специалисты. Почему же так недооценивать их заслуги?

— Я имею в виду, не сформирован был тогда класс российских джиар-специалистов.

— Они иначе назывались. Они, может быть, назывались еще по советской инерции «толкачи». Не знаю, как они называли себя, может, как-то более аккуратно, но по сути-то это был лоббизм.

— Возможно, причина в том, что этот законопроект прямым образом ограничивает власть, ограничивает чиновников, потому что согласно этому закону вводится определенный институт профессиональных посредников, прежде всего посредников между обществом и властью, которые сродни адвокатам, на профессиональном языке могут отстаивать интересы общества, различных групп давления перед органом власти. И органы власти обязаны не только принимать такого рода представителей, потому что за лоббистами стоят десятки, а иной раз и сотни тысяч человек и нереализованных интересов. Видимо, может быть, в этом причина.

— В таком случае я чувствую, что я чего-то совсем не понимаю. Мне-то казалось, что такого рода закон накладывает ограничения на лоббистов. По Вашим теперешним словам я понимаю, что скорее на чиновников.

— Это один из мифов. Первый миф, о котором я сказал. Некоторые думают, что этот закон, если мы берем американский образец, американо-канадский и австралийский образец, первое — то, что закон о лоббизме легализует коррупцию. Конечно, это нет.

— Ну, это совсем простые люди думают так.

— Второй догмат — что закон о лоббизме что-то ограничивает, ограничивает деятельность лоббистов. Так вот, прежде всего закон о регулировании лоббистской деятельности дает лоббистам права, он их легализует.

— Вы не скажете, какие права? Самые основные хотя бы.

— Первое. Если ты зарегистрировался…

— При Минюсте?

— Да, сейчас мы к этому перейдем. Тебе обязаны обеспечить беспрепятственный доступ в органы власти — в законодательную ветвь власти и в исполнительную ветвь власти.

— В органы власти — это именно в лобби, в коридор?

— Да, в коридор.

— То есть Вас не обязан принять министр, Вас не обязан принять спикер, но в Думу Вас пустят, в министерство Вас пустят, а там уж как хотите, так и проникайте?

— Нет, у Вас есть удостоверение, с помощью которого Вы входите в органы государственной власти. Это оправданно, потому что Вы фактически представитель той или иной группы влияния и у Вас есть определенный интерес к органам государственной власти. Это первое. Второе. Помимо того, что Вас пускают в органы государственной власти, а не так, как сейчас это происходит, когда лоббисты вынуждены выдавать себя не за тех, кем они на самом деле являются, чтобы пройти в органы государственной власти, второе право, которое получают лоббисты, это то, что без учета мнений лоббистов политические решения не принимаются. Их обязаны заслушивать на комитетах Государственной думы, когда идет обсуждение законопроекта, где они являются экспертами и где в результате изменения того или иного законодательства, скажем, потеряют или что-то приобретут те группы, чьи интересы они представляют. То есть лоббисты, согласно закону, становятся реальным субъектом политики. Это ключевой тезис этого закона, ключевое право, которое дает этот закон лоббистам, адвокатам общества, как я их называю. Конечно, этот закон дает некоторые ограничения, но не ограничения на лоббизм, а государство заботится о том, чтобы это влияние, которое получают лоббисты как субъекты политики, было в цивилизованных рамках.

— То есть, короче говоря, взятки давать нельзя.

— Взятки и так давать нельзя, согласно действующему законодательству. Но самое главное, этот закон максимально усложняет, скажем так, дачу взяток лоббистам. Каким образом? Прежде всего, через систему регистрации и через систему отчетности. Если мы берем опыт Соединенных Штатов Америки, лоббисты там отчитываются раз в полгода. Причем, что значит отчитываются? Они отчитываются о всех деньгах, которые они получили в рамках своих контрактов, о всех коммуникациях, в которые они вступили с чиновниками, о всех людях, с которыми они работают, и всех тратах до копейки, куда были потрачены эти деньги. У нас и в сегодняшней ситуации существуют и лоббисты, и лоббистские фирмы, и департамент по связям с госорганами корпораций, бюджеты которых превышают миллионы долларов. Все это находится вне общественного контроля, вне контроля СМИ. И, конечно, это не влияет хорошо ни на репутацию таких людей, ни на их деятельность.

— Если у нас все пойдет — видимо, не в этот раз, но в какой-то следующий раз, в следующую итерацию — по привычным в развитых странах меркам, кто пойдет в лоббисты? Какие-то юристы, видимо, которые будут специализироваться на джиаре, какие-то отставные политические деятели, которые сохранили связи. Какие еще категории людей в это играют?

— Прежде всего, надо сейчас исходить из того тезиса, что сейчас профессиональный лоббизм и так есть.

— Да, просто он как-то не совсем так называется. Просто, когда публикуется (я уже ссылался) рейтинг лоббистов, он, конечно, не рейтинг лоббистов, например, потому, что вся верхушка — это действующие чиновники.

— Чиновник не может быть лоббистом по закону.

— Чиновник может быть лоббистом, но об этом нельзя говорить вслух.

— Кто будет являться субъектами регулирования этого закона? Конечно, это все те, кто пытается оказывать влияние на власть. Кто сейчас оказывает влияние на власть? Прежде всего, это департаменты по связям с органами государственной власти крупнейших корпораций. А наши исследования показывают, что такие структурные подразделения созданы во всех компаниях.

— Это довольно давно уже случилось, насколько я понимаю.

— В последние десять лет это, скажем так, произошло, десять лет назад это началось, массовый характер, и сейчас все имеют, и в некоторых корпорациях связями с госорганами занимаются до 30-40 человек, например, в «Российских железных дорогах». Первое — это так называемый корпоративный лоббизм. Второе — это ассоциации, профессиональные группы, некоммерческие партнерства. Самые разные, начиная от ассоциаций бизнеса, ассоциаций экологов, ассоциаций ветеранов.

— Кстати, я и собирался спросить. Например, есть ассоциация молочников России, куда входят фирмы, которые занимаются в этой отрасли. Эта ассоциация сама лоббистом не может быть, потому что она не физлицо, она юрлицо. Значит, она будет заключать контракты с какими-то людьми, которые зарегистрированы как лоббисты, частные лица, и они будут лоббировать ее интересы. Так?

— Не совсем. Она может зарегистрировать своих штатных сотрудников как лоббистов. Но, конечно, по опыту и ассоциации, и департаменты по связям с госорганами, так называемые джиар-департаменты, могут обращаться к профессиональным лоббистам, к так называемым лоббистским фирмам, которые имеют определенный опыт, инфраструктуру и работают по  контракту по заказу абсолютно разных структур. Лоббистские фирмы в России и сейчас есть. Единственное, юридически их статус — это юридические лица, хотя контракты абсолютно понятные: это представительство интересов, это экспертиза, это влияние.

— Если говорить в совсем общих терминах, то цивилизованный лоббизм — это обмен только информацией, я правильно понимаю?

— Цивилизованный лоббизм — это информирование и убеждение. Это очень легко понять. Есть чиновник, от чиновника зависит принятие того или иного решения, которое влияет на ту или иную группу интересов, неважно какую. Соответственно, цивилизованный лоббизм, задача заключается в том, чтобы донести до него информацию под нужным углом. Здесь, конечно, нужно правильно подобрать аргументы, изучить международный опыт, привлечь научные круги и так далее. То есть это как состязание, если хотите. Цивилизованный лоббизм — это информирование и убеждение. Это, если Вы хотите, корректировка позиций или снабжение аргументами ваших сторонников.

— Мы все примерно себе представляем, что современные чиновничьи структуры — это достаточно жесткие сообщества, где очень свирепо относятся к любым попыткам внешнего влияния. И если даже предстоящий закон, о котором Вы нам говорили несколько минут назад, будет принят, я не очень понимаю, чем он поможет. Хорошо, у человека, который зарегистрирован как лоббист, есть какая-то ксива, какая-то корочка. Он с ней проходит в министерство. Больше того, если он человек разумный и опытный, он с ней проникнет к какому-нибудь замминистра. Замминистра не сможет его выкинуть за дверь. Но замминистра вполне сможет пропустить мимо ушей то, что он ему говорит.

— Может.

— И, скорее всего, так и будет делать в основном.

— Не всегда.

— Каковы рычаги, помимо убеждения? Я пришел и рассказал, что то, что интересно моему доверителю, на самом деле интересно Вам.

— Совершенно верно. Искусство лоббизма заключается в том, что ты выдаешь частные интересы за государственные. То есть, когда ты приходишь к чиновнику, ты не говоришь ему, что в результате этой нормы, которая будет принята, проиграет моя компания, какая бы крупная она ни была. Ты говоришь ему о его интересах.

— О том, что с него спросят.

— Если это чиновник в Министерстве экономики, ты говоришь ему о сокращении инвестиций, о сокращении рабочих мест.

— Понятно. То есть исключительно на уровне логического и словесного фехтования. Кто готовит лоббистов? Или они сами рождаются?

— Вы имеете в виду, какие образовательные учреждения?

— Необязательно. Может быть, как подмастерье, к опытным людям. Как это делается? Кто приходит в джиар?

— Надо обладать определенными знаниями, безусловно. Безусловно, это юридическое образование, это понимание процесса принятия государственных решений, то есть это дисциплина государственного и муниципального управления. Безусловно, это психология, политология. Лоббист действует на стыке этих дисциплин. Но для лоббиста чрезвычайно важны основы. Это понимание процесса принятия государственных решений, это понимание структуры власти, каким образом принимаются политические решения, кто от этого зависит и так далее. Это основа основ.

— Видите, какое дело. Тут же есть две стороны. Есть, как должно быть, каков должен быть процесс принятия решений, а есть, как он происходит на самом деле. Чему-то можно научиться в институте, а чему-то — только на практике. Я про это и спрашиваю. Как человек выходит на некий профессиональный уровень, когда про него можно всерьез говорить как про лоббиста? Не просто человек, которому поручено ходить и долдонить, что такая-то проблема важна и давайте ее решать, а когда он что-то может.

— Если мы диверсифицируем компетенцию джиар-специалистов, соответственно, от начала и до конца, по возможностям приблизительно это так. Первое, какими навыками джиар-специалист, или профессиональный лоббист, должен овладеть, — это возможность получать заблаговременно информацию из профильных органов государственной власти. Это основа основ. Чем раньше ты знаешь о том, что готовящееся политическое решение негативным образом отразится на интересах твоей компании или твоих заказчиков, тем больше у тебя будет лаг времени повлиять.

— Это верно. Значит, первое дело — завести своих людей в структуре.

— Да. И изначально надо понимать, каким образом пройдет процесс принятия решения по твоему вопросу на уровне администрации президента, аппарата правительства, федеральных органов исполнительной власти, Федерального Собрания. Ты четко должен иметь сеть контактов, которая тебя будет информировать.

— Выражаясь на языке автосервиса, точки смазки.

— При этом лоббисты должны получать эту информацию заблаговременно, еще до того, как ее узнали журналисты. То есть еще до того, как прошли консультации по этим вопросам. В этом заключается первая стадия.

— Прошу прощения, тут Вас должен прервать. Вы излагаете совершенно в пассивном залоге. Есть некая административная машина, которая вдруг по каким-то своим внутренним соображениям взялась за вопрос, интересующий вашего доверителя, и Вы должны об этом узнать как можно раньше. Это пассивный залог. А что, нет активного? Лоббист не должен заинтересовать структуру управления в том, что интересно его доверителю?

— Возможно. Лоббисты, конечно, могут инициировать те или иные положения, нормы и так далее, но я говорю сейчас об основах основ. Первое — это получение информации. Потом мы переходим ко второй стадии. После того, как у тебя налажен процесс получения информации, второй уровень компетенции профессиональных лоббистов — это то, что ты должен иметь определенные связи в органах государственной власти, и можешь до них доносить выработанную позицию и убеждать их. Чем более у тебя высокий уровень коммуникации, тем ты больше стоишь на этом рынке.

— Я понимаю, что совершенно бессмысленно задавать банальный вопрос: «А как такие связи нарабатываются?» Как умеют, так и нарабатываются.

— По-разному нарабатываются. Это могут быть бывшие чиновники, которые приходят в органы власти.

— Это понятно. Но это, опять же, не с факультета какого-нибудь бизнес-менеджмента, где есть отделение джиара, это уже практика, причем большая практика.

— Вы знаете, серьезными джиар-специалистами люди становятся и без работы в органах государственной власти. Я могу привести много примеров людей, которые ни дня не работали в органах власти, но, тем не менее, являются серьезными специалистами по связям с госорганами и представляют интересы своих корпораций, компаний при взаимоотношениях с органами власти. Здесь все зависит от ваших способностей. Если ты умеешь выстраивать отношения, если ты убедителен, то, соответственно, твое влияние и твои контакты будут расти. И твоя компетенция, и компенсация твоей деятельности, безусловно.

— Представляю себе, каким гениальным лоббистом мог быть Вольф Мессинг. Но, к сожалению, уже не успеет... Хорошо. Значит, надо вовремя знать о том, что будет рассматриваться вопрос, касающийся ваших доверителей, надо знать, в какие двери войти и как убеждать.

— И очень важно — надо знать корпоративную кухню процесса принятия решений. То есть ты должен смотреть на процесс принятия государственных решений не как на что-то абстрактное, ты должен понимать интересы Министерства экономики, Министерства здравоохранения, Министерства финансов, Министерства сельского хозяйства.

— Как иначе убедить этих ребят? Надо сказать, что у Вас общие интересы.

— Совершенно верно. То есть ты должен чувствовать внутреннее течение. Почему? Потому что очень часто процесс выработки решения зависит именно от этих ведомств. И даже если одно ведомство против, а это часто бывает, потому что у Вас могут быть разные с ним интересы, твоя задача — склонить на свою сторону другие ведомства, чтобы итоговое решение отражало твои интересы.

— Как идут в коридорах власти бои разнонаправленных лоббистских усилий?

— Любое экономическое решение органа власти, будь то федеральный закон, постановление правительства…

— Кому-то выгодно, кому-то не выгодно. Как лоббисты противоположных сторон себя ведут друг с другом?

— Существует борьба.

— Как это выглядит? У одного свои агенты влияния, у другого свои агенты влияния, и каждый науськивает своего?

— Строятся коалиции, привлекаются общественные организации, привлекаются средства массовой информации. Дальше идет работа с чиновниками. Кто-то подключает свои группы влияния в государственном аппарате, кто-то свои. Понятно, что задача… Если у тебя, например, блокируют на уровне департамента, ты идешь на уровень замминистра курирующего ведомства. Если идет блокировка на уровне замминистра, ты идешь в правительство, к курирующему это министерство вице-премьеру. Если с правительством не удается, ты работаешь с администрацией президента. Если с администрацией президента не удается…

— Остановитесь, ради бога, а то мы договоримся до чего-нибудь ужасного. А скажите, пожалуйста. Насколько я понимаю, в сегодняшней ситуации в России лоббизма нет, но, тем не менее, то, что есть…

— Лоббизм есть, он просто законодательно не урегулирован.

— Тот лоббизм, которого законодательно нет, в общем-то, довольно стеснителен. Он рычагами общественными пользуется, как я понимаю, крайне редко.

— Это российская специфика, действительно.

— А может ли эта специфика быть изменена принятием закона? Если закон обяжет что-то публиковать, это не повлияет на открытость процесса?

— Нет. Здесь проблема не в законе о лоббизме, а в построении вообще системы власти. Почему в США, когда мы говорим «лоббизм», американские лоббисты прежде всего, понимают создание общественного мнения и давление на органы власти.

— По крайней мере, судя по тому, что я читаю, именно так там происходит. Конечно, там не только так.

— Не только. Но по нескольким причинам. Во-первых, там очень влиятельный конгресс, и, второе, конгрессмены там зависят от избирателей. Соответственно, лоббист, если он хочет заблокировать ту или иную инициативу, делает зависимыми от себя конгрессменов за счет именно создания таких…

— «Если ты не сделаешь, как я велю, я настучу твоим избирателям, что ты не защищаешь их интересы».

— Именно. Поэтому в Вашингтоне постоянно идут так называемые grassroots lobbying, когда лоббисты организуют давление именно с низов, с масс и воздействуют на влиятельных конгрессменов.

— Если здесь такой поворот, на ваш же собственный взгляд, нереален, зачем тогда нам нужно делать закон о лоббизме?

— Обелить эту деятельность.

— Не понял. А что, кто-то кидает Вас тухлыми яйцами, когда Вы появляетесь на улице? Кто-нибудь Вас преследует? Что происходит?

— Я думаю, его надо реализовать по нескольким причинам. Если говорить как лоббист, лоббисты должны стать субъектами политики, потому что сейчас лоббизм есть, но чтобы легализовать их деятельность, легализовать их право представлять интересы общества в органах государственной власти. Для государства, и государство именно под этим предлогом проводит сейчас эти инициативы, именно в национальном плане по противодействию коррупции содержатся эти черты, государство заинтересовано, чтобы это влияние, которое и так существует сейчас, происходило по максимально прозрачным механизмам.

— Мы же только что с вами говорили о том, что никакой прозрачности особенно не прибавится.

— Нет, мы не об этом говорили. Я говорил о том, что влияние на органы власти в России происходит скорее кулуарным путем.

— Оно все равно происходит в коридорах. Оно все равно не будет предметом общественного внимания. Так в чем выразится просветление?

— В том, что лоббисты будут регистрироваться, будут отчитываться о своих деньгах, и это будет под общественным контролем.

— Вот уже три, что ли, года все чиновники, все судьи, все депутаты, все такие, все сякие — все декларируют свои доходы. Это чему-нибудь помешало пока или помогло? Будут известны списки лоббистов, будет известно, что лоббист Вася ходил к чиновнику Пете.

— Получил столько-то денег, да. Вы знаете, на этот вопрос можно так ответить. Что в Соединенных Штатах Америки с момента, когда лоббистов стали регистрировать при конгрессе США в конце XIX века, до принятия первого закона прошло более 50 лет. А в исполнительную власть их пустили в 1995 году, то есть спустя сто лет.

— Совсем недавно. Мне казалось, это совсем уже замшелая традиция.

— В 1946 году их пустили в конгресс, а в 1995-м — в исполнительную власть. То есть прошло сто лет. Сейчас то, что это происходит, это уже хорошо. И то, что происходит институционализация лоббизма, за последние десять лет она произошла, то есть появились департаменты по связям с госорганами, они работают вчистую, более-менее цивилизованными рамками воздействуют на власть, там никакой коррупции нет. Происходит институционализация на уровне общественных организаций, созданы комитеты, которые объединяют специалистов по связям с госорганами, и там идет разговор о легализации этой деятельности, об этических нормах и так далее. С другой стороны, антикоррупционная политика властей. Понимаете, тут, конечно, легко быть скептиком…

— Никакого скепсиса, мне просто интересно. И последний вопрос, вот какой. Готовясь к нашему разговору, я прочел, что в США сейчас на федеральном уровне лоббистов около 13 тыс. Сколько их сегодня в Москве?

— Да, где-то 13-15 тыс. лоббистов в Вашингтоне, они аккумулируют порядка трех миллиардов долларов денег. Если брать Россию, то, по моим оценкам, профессиональным лоббизмом занимаются, наверное, 5-7 тыс. человек.

— Прямо сейчас, до всякой легализации?

— Да.

— А когда так сложится, что легализация произойдет, эта цифра возрастет?

— Конечно, она будет расти.

— Вот видите, господа. Может быть, в нашем случае не 50 лет, 10-20 лет — и действительно будут зарегистрированы лоббисты, у них будут хорошо выглаженные штаны и аккуратно начищенные зубы, они будут совершенно чисты перед законом и обществом. Всего доброго.


Подписаться на «Эксперт» в Telegram



    Реклама




    Курс на цифровые технологии: 75 лет ЮУрГУ

    15 декабря Южно-Уральский государственный университет отметит юбилей. Позади богатая достижениями история, впереди – цифровые трансформации

    Дать рынку камамбера

    Рынок сыра в России остается дефицитным. Хотя у нас в стране уже есть всё — сырье, поставщики оборудования и технологии

    Струйная печать возвращается в офис

    Обсуждаем с менеджером компании-лидера в индустрии струйной печати

    Когда безопасность важнее цены

    Экономия на закупках кабельно-проводниковой продукции и «русский авось» может сделать промобъекты опасными. Проблему необходимо решать уже сейчас, пока модернизация по «списку Белоусова» не набрала обороты.

    Новый взгляд на инвестиции в ИТ: как сэкономить на обслуживании SAP HANA

    Экономика заставляет пристальнее взглянуть на инвестиции в ИТ и причесать раздутые расходы. Начнем с SAP HANA? Рассказываем о возможностях сэкономить.

    Аквапарк на Сахалине: уникальный, всесезонный, олимпийский

    Уникальный водно-оздоровительный комплекс на Сахалине ждет гостей и управляющую компанию

    Армения для малых и средних экспортеров

    С 22 по 24 октября Ассоциация малых и средних экспортеров организует масштабную бизнес-миссию экспортеров из 7 российских регионов в Армению. В программе – прямые В2В переговоры и участие в «Евразийской неделе».


    Реклама