Приобрести месячную подписку всего за 290 рублей
Политика

Тернистый путь российского лоббизма

«Expert Online» 2014
Фото ИТАР-ТАСС

В Министерстве экономического развития разработан законопроект, регламентирующий взаимоотношения чиновников с представителями различных организаций. Руководители из числа государственных и муниципальных служащих обязаны будут отчитываться о встречах с гражданами, которые представляют интересы различных коммерческих, общественных, политических (включая иностранные) структур. Как следует из пояснительной записки, данная инициатива фактически должна легализовать институт лоббизма в России, в соответствии с поручением президента Путина разработать (в рамках Национального плана борьбы с коррупцией) соответствующий закон. Хотя само слово «лоббизм» в тексте документа не упоминается, эксперты считают, что инициатива вполне вписывается в русло общей политики Кремля, направленной на усиление контроля за чиновниками. Однако данное нововведение вряд ли станет эффективным. При этом полноценный закон о лоббизме, о необходимости принятия которого в России говорят уже двадцать лет, в ближайшее время не появится. Как рассказали «Эксперт Online» в Открытом правительстве, в Минэкономразвития решили не разрабатывать специальный документ и фактически заблокировали разработки, которые шли в Общественной палате. Эксперты считают, что лоббизм необходимо вывести из тени и четко отграничить его от коррупционной сферы. А данный закон - важный и своевременный, но не учитывает особенности сложившихся в России практик взаимодействия власти с различными заинтересованными группами. 

Согласно документу, граждане при личном приеме у чиновников и муниципальных служащих обязаны будут не только предъявлять документы, удостоверяющие личность, но и сообщать, чьи интересы они представляют. Эти сведения должны заносится в карточку личного учета. Если гражданин скрыл информацию, то он может не дождаться ответа на свой вопрос, если из вопроса станет понятно, что он все-таки представляет чьи-то интересы. А чиновники и муниципальные служащие уровня «руководитель» должны будут отчитываться перед уполномоченными органами о своих контактах ежемесячно, за исключением участия в пресс-конференциях, совещаниях, организованных государственными и муниципальными органами, рабочих и экспертных органах, созданных международными организациями, а также встречах, связанных с исполнением закона о госзакупках. Отчеты планируется публиковать на сайтах органов, в которых чиновники служат. Данная процедура не коснется только сотрудников Министерства иностранных дел и торговых представительств России за рубежом. Всем остальным за несоблюдение требований будет грозить дисциплинарное взыскание. Но какое – не ясно. В тексте документе указано только то, что оно будет осуществляться «в соответствии с законодательством РФ».

По плану, закон должен быть принят в первом полугодии 2015 года. Разработчики считают, что он увеличит прозрачность взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества. Как отмечено в пояснительной записке, документ создает нормативно-правовую основу деятельности граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения (лоббизма). При этом положения законопроекта соответствуют направленным Минэкономразвития еще в ноябре 2013 года в Администрацию президента предложениям по вопросу формировании в РФ института лоббизма. Теперь они доработаны с учетом замечаний и предложений.

В Минэкономразвития «Эксперт Online» пояснили, что указанный «законопроект разработан во исполнение поручения правительства для реализации Национального плана противодействия коррупции на 2014 – 2015 годы, утвержденного Указом президента от 11 апреля 2014 г. Таким образом, законопроект является «ответом на поручение правительству РФ» и разработан в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции на 2014-2015 годы»

В рабочей группе Открытого правительства по экспертному обеспечению развития антикоррупционных механизмов по реализации Антикоррупционного плана, данный законопроект тоже назвали ответом Минэкономразвития на поручение президента в рамках Национального плана по противодействию коррупции. При этом в Открытом правительстве считают, что Минэкономразвития выполнило поручение лишь частично в плане регулирования взаимодействия чиновников с лоббистами, но почему-то оставило за скобками вторую часть поручения - а именно, создание нормативно-правовой базы лоббизма как профессии.

«Причины нам неизвестны, но еще месяц назад представители Минэка заявили о том, что «отдельного закона о лоббизме не будет», - сказали «Эксперт Online» в рабочей группе, - Возможно, есть на это какие-то политические мотивы, а может, и нет. Не понятно».

История с законом о лоббизме в России давняя и безуспешная. Вопрос о том, что эту сферу надо вывести из тени, впервые подняли еще в 1993 году депутаты Верховного Совета. В первой Думе была предпринята попытка внести специальный законопроект в Госдуму. Его предлагал депутат от фракции ПРЕС Владимир Лепехин. С тех пор было разработано 6 законопроектов. Во второй Думе этим законом занимались коммунисты. В третьей - фракция СПС. Свой вариант разработали Борис Немцов, Ирина Хакамада, Борис Надеждин. Одним из наиболее заметных стал так называемый «законопроект Владимира Плигина». В конце прошлого года предлагал документ о лоббизме и зампред Госдумы от «Справедливой России» Николай Левичев. Но все попытки провести закон через парламент так и не увенчались успехом. Из правительства приходили однозначные заключения – не целесообразно.

Хотя Дмитрий Медведев в марте 2012 года еще в ранге президента поручил Минэкономразвития совместно с Минюстом и другими ведомствами организовать общественное обсуждение механизма формирования в России института лоббизма и до 1 декабря 2012 года подготовить конкретные предложения. Медведев предложил обратиться к опыту зарубежных стран, в частности, США, где институт лоббизма закреплен на законодательном уровне, а порядок работы лоббистов регулируется государством. А Алексей Кудрин предложил себя в качестве лоббиста.

В Госдуме также рассматривался законопроект, запрещающий производителям табака и алкоголя жертвовать на поддержку политических партий. Одним из мотивов было то, что табачный бизнес в России на 85 процентов в руках иностранных компаний. Но законопроект, во многом популистский, тоже не прошел. Хотя известно, что российские депутаты пролоббировали немало инициатив в интересах различных коммерческих структур за счет неформальных связей. Но в последние годы финансово-промышленные группы заинтересованы в налаживании связей не столько с депутатами, сколько с чиновниками.

О необходимости принятия подобного закона говорил в свое время и Михаил Федотов, председатель Совета при президенте по правам человека, где разрабатывали закон «Об общественном контроле».

В Общественной палате минувшим летом тоже занимались разработкой законодательства о лоббизме, но дело и там застопорилось. Из-за позиции Минэкономразвития – «закона о лоббизме не будет». Несмотря на то, что на практике институт лоббизма в России давно существует и, по оценкам экспертов, насчитывает порядка 5-7 тысяч человек. Это и независимые консультанты, и представители отраслевых ассоциаций, и джиар – специалисты разного уровня (начиная от вице-президентов крупных компаний и заканчивая их помощниками). В некоторых компаниях организованы департаменты по связям с госструктурами, в которых работает по 20-30 человек, а их бюджеты превышают миллионы долларов. И все они - вне зоны общественного контроля.

Для сравнения, в Вашингтоне где-то 13-15 тыс. профессиональных лоббистов. Половина из них - бывшие сенаторы и члены конгресса. Они аккумулируют порядка трех миллиардов долларов и раз в полгода пишут отчеты. Отчитываются о всех деньгах, которые получили в рамках своих контрактов, о всех коммуникациях с чиновниками, о всех людях, с которыми работают, и всех тратах до копейки.

Таким образом, классический вариант закона ограничивает власть и чиновников. Так как вводится институт профессиональных посредников между обществом и властью, которые как адвокаты отстаивают интересы различных групп давления перед органом власти. И чиновники обязаны принимать таких представителей, потому что за лоббистами стоят десятки, а иной раз и сотни тысяч человек со своими интересами.

Однако у нас лоббизм во многом воспринимается как коррупция. Кстати говоря, по поводу инициативы Дмитрия Медведева глава президентской администрации Сергей Иванов сказал, что у нас лоббизм ассоциируются со взяткой. Однако для того, чтобы была проведена законодательная грань между лоббизмом и коррупцией, до сих пор так ничего и не сделано.

По мнению Кирилла Кабанова, председателя Национального антикоррупционного комитета (он же возглавляет экспертную группу в Открытом правительстве), проблема во многом заключена именно в разночтениях понимания того, что такое лоббизм.

«Во всем мире лоббистская деятельность воспринимается позитивно. В России – наоборот. При  этом часть коррумпированной бюрократии не хочет отказываться от этого бизнеса. Зачем создавать официальные лоббистские структуры?»

Кабанов считает, что предложенный Минэкономразвития законопроект трудновыполнимый и работать он не будет.

«Отчитываться о встречах с гражданами все равно что отчитываться о даче взятки. – сказал он «Эксперт Online» - К тому же чиновники и так слишком загружены. Еще и отчетность на них повесить?»

В то же время в Открытом правительстве отмечают, что в законопроекте вполне здравая идея, в русле лучших мировых практик - лоббист имеет полное право продвигать свои интересы, но при этом должен открыто задекларировать, чьи интересы он отстаивает. То же самое касается чиновников.

«В США эта практика пошла дальше - там есть институт реестрирования лоббистов (т.е. лоббист сначала должен подать заявку на внесение себя в специальный реестр лоббистов, раскрыть о себе целый ряд сведений, а уже потом получает право вести лоббистскую деят-ть). Эта американская особенность вызвана тем, что в США традиционно очень сильно развит рынок лоббистов-консультантов как профессиональных агентов, которые действуют в интересах не своих, а третьих сторон (клиентов). В Европе, и в России тоже, такие услуги развиты значительно меньше - у нас в основном лоббизм осуществляется самими носителями интересов (компаниями, предпринимателями) напрямую. Поэтому раскрытия информации о контактах лоббистов с чиновниками вполне достаточно», - сказал представитель Открытого правительства.

Павел Толстых, руководитель Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Lobbying.ru считает, что предложение Минэкономразвития не имеет ничего общего с классическими законопроектами о лоббизме, которые приняты в США, Канаде, Австралии.

«На Западе адвокаты интересов различных структур (не только коммерческих) подвергаются жесткой отчетности. Их деятельность прозрачна. Любой человек может заглянуть на сайт Госдепа США и увидеть, сколько денег и на что потратила та или иная компания. Тем самым снижается уровень коррупции. У нас же закон кривой. Вводится отчетность для чиновников. А они в этом не заинтересованы и вряд ли будут это делать. Фактически создается дополнительная преграда между обществом и чиновниками».

Сергей Костяев, доцент кафедры прикладной политологии Финансового университета при правительстве РФ, специалист по американскому лоббизму, также уверен, что нашим чиновникам закон о лоббизме не выгоден.

«В США отчеты лоббистов - это их реклама: вот он встретился с каким-то конгрессменом или помощником президента. Это играет ему в «плюс». У нас же отчетность предлагается возложить на чиновников. То есть все перевернуть и поставить телегу впереди паровоза. Этот механизм не будет эффективным. Вообще в России закон о лоббизме продвигают те, кто сами являются лоббистами. И предлагаемые законы пишутся в основном с точки зрения того, как помочь лоббистам. А зачем это Кремлю? Общество тоже не понимает, о чем идет речь. А речь идет о важности открытости принятия государственных решений».

Ирина Толмачева, эксперт в сфере взаимодействия власти и бизнеса считает, что законопроект своевременный и необходимый, но односторонний. «Он касается только чиновников, он их  дисциплинирует. Но он не позволяет сформировать цивилизованный институт лоббизма Поэтому закон необходимо дополнить поправками, которые бы регулировали реестр лоббистов и в котором были бы прописаны все лоббисты на добровольной основе. Необходимо провести работу по легитимации этой очень серьезной сферы». 




    Реклама



    Реклама