Осторожно, убьет!

Экономика и финансы
«Эксперт» №16 (276) 23 апреля 2001
Российская энергетика не готова к радикальной либерализации

Работа над планом реформирования российской электроэнергетики превратилась в настоящий детектив. Вопреки указанию Владимира Путина, определившего срок подготовки согласованного плана реформы 15 апреля, финальный вариант так и не был произведен на свет. Вместо этого активизировались маневры Минэкономразвития, которое все это время фактически представляло интересы РАО "ЕЭС России", и рабочей группы Госсовета по реформированию электроэнергетики под руководством новосибирского губернатора Виктора Кресса. "Группа Кресса" была создана по указу Путина для достижения компромисса в деликатном вопросе реформирования энергетики.

Незадолго до контрольного срока консалтинговая фирма Arthur Andersen представила в Минэкономразвития свое видение реструктуризации энергетики, после чего замминистра Андрей Шаронов заявил, что у министерства появилась собственная концепция. Это сразу поставило под вопрос всю предшествующую работу по выработке компромиссного варианта. И, естественно, вызвало ответную реакцию членов "группы Кресса". В четверг 12 апреля они созвали пресс-конференцию, где заявили о своей озабоченности попытками Минэкономразвития представить собственный вариант концепции в качестве итогового документа. В результате вновь обострившейся борьбы вокруг плана энергореформы Владимир Путин не увидит доклада как минимум до 21 апреля. А может быть, и до начала мая.

Этой интриге предшествовали почти полгода "утрясания" более дюжины вариантов реформирования энергетики в один компромиссный план. В итоге, правда, ясность появилась пока только на уровне подходов, которые предлагают участники обсуждения, в то время как конкретные детали плана продолжают согласовываться. Судя по всему, именно эти два возможных сценария развития российской энергетики (или один из них) будут в той или иной форме предложены Владимиру Путину.

Что менять - пиджак или пуговицу

Первый подход (его предлагают РАО ЕЭС и Минэкономразвития) состоит в том, что в отрасль, которая не соответствует ни новой экономической модели, ни требованиям растущей российской экономики, надо немедленно привлечь гигантские средства. Другого просто не дано, иначе Россия останется без тепла и света. Соответственно, необходима быстрая и масштабная распродажа активов РАО ЕЭС, разделенных для появления конкурентного рынка по сфере деятельности (генерация, транспортировка, сбыт). За счет этой конкуренции в России должна появиться эффективная энергетика, куда начнут притекать деньги.

Второй, умеренный подход исходит из того, что российская энергетическая отрасль находится отнюдь не в предсмертном состоянии и для перехода к новому качеству у нее есть определенный запас времени. Реформировать ее нужно точечно, способствуя появлению на рынке нескольких сопоставимых по силам вертикально интегрированных игроков. Именно их конкуренция изменит прежний хозяйственный механизм, сделает отрасль более эффективной и гибкой, приспособленной к запросам конкретных регионов и субъектов экономики. Сторонники этого варианта реформ, в основно

Как учинить конкуренцию: зарубежный опыт

Электроэнергетика как отрасль возникла в Западной Европе и Северной Америке более 110 лет назад, но к радикальным изменениям в ее организации развитые страны приступили лишь в последние десятилетия. Вслед за ними последовали Бразилия, Аргентина и другие крупные государства, столкнувшиеся с необходимостью провести реформы, без которых дальнейший эффективный рост экономики был бы просто невозможен.

Первой страной, решившейся провести реструктуризацию энергетической отрасли, стала Великобритания, где в 1979 году "железная леди" Маргарет Тэтчер начала масштабную приватизацию. В отличие от других секторов перед приватизацией электроэнергетику ожидала масштабная реструктуризация. В 1989 году был принят специальный закон (Electricity Act), по которому активы региональных энергосистем и центральной энергосистемы CEGB, которой принадлежало большинство генерирующих мощностей страны, были переданы новым, горизонтально интегрированным компаниям. В результате реформы в Англии и Уэльсе возникли компании National Power и PowerGen, которым достались тепловые электростанции, British Energy, которой перешли атомные электростанции, National Grid - владелец и оператор национальной электрической сети и 12 региональных распределительных компаний (РРК). В начале 90-х РКК и все генерирующие компании за исключением British Energy были проданы частным инвесторам. Последняя, а также National Grid были приватизированы в середине 90-х. Интересно, что в Шотландии и Северной Ирландии реформы проходили иначе. Две шотландские энергетические компании - Scottish Power и Scottish Hydro-Electric - после вывода из первой атомных электростанций сохранили свой вертикально интегрированный характер и были приватизированы в 1991 году.

Радикальным аспектом реформы британской энергетики стало внедрение механизма ценовой конкуренции. Цены на оптовом рынке электроэнергии определяются в результате конкуренции генерирующих компаний и РРК. Это привело к общему снижению тарифов и росту эффективности работы энергетических компаний.

Дерегулирование энергетического сектора США началось в те же годы, что и на Британских островах: тогдашний президент Рональд Рейган во многом разделял экономические взгляды своей британской коллеги. Хотя электроэнергетика США и не находилась полностью в руках государства (на две тысячи муниципальных компаний приходилось 250 частных), она по рукам и ногам была связана ограничениями законодательного порядка. Принятый в разгар Великой депрессии федеральный закон об энергетических холдингах запретил частным энергокомпаниям выходить за пределы отдельных штатов, хотя продавать и покупать энергию в соседних штатах было разрешено. В результате США удалось добиться почти полной энергообеспеченности каждого штата при почти полном отсутствии магистральных линий электропередачи. Это препятствовало формированию единого национального рынка электроэнергии и привело к значительному (до четырех раз) перекосу в издержках на производство электроэнергии между штатами.

В 1978 году конгресс принял закон о регулировании энергокомпаний, который вынудил крупные компании открыть доступ в свои сети малым компаниям, приобретая у них энергию по тем же ценам, что и для собственного пользования. Малые генерирующие фирмы (часто состоявшие всего из одной электростанции) начали расти как грибы после дождя, что привело к быстрому формированию оптового рынка электроэнергии. Дальнейшее дерегулирование рынка произошло после принятия в 1992 году закона об энергетической политике, освободившего энергетические компании от ограничения закона 1935 года в выборе географических зон своей деятельности. В 1996 году в США также был введен "механизм открытого доступа", который заключался в предоставлении энергомонополиями штатов недискриминационных условий и тарифов по передаче энергии сторонним компаниям.

Сейчас производство и распределение электроэнергии в той или иной мере дерегулированы в 23 штатах из 50, что привело к формированию юридической чересполосицы, на фоне которой разыгрался региональный энергетический кризис в Калифорнии.

Среди развивающихся стран наиболее интересен опыт реформы электроэнергетической отрасли Бразилии - похожей на Россию размером территории и неравномерностью развития отдельных регионов. В начале 90-х годов стало ясно, что государственная компания Electrobras не в состоянии обеспечивать резко растущий спрос на электроэнергию, а средств в госбюджете на строительство новых мощностей не было. Тогда правительство решило привлечь в этот сектор частные инвестиции. После того как в 1995 году парламент принял новые законы, регулирующие иностранные инвестиции в электроэнергетику, Electrobras приступила к разделению своих активов на генерирующие, передающие и распределительные и к продаже новых компаний частным инвесторам, в том числе иностранным (преимущественно американцам и испанцам). В настоящее время приватизировано 16 компаний, являющихся горизонтально интегрированными, генерирующими либо распределительными, на долю которых приходится 35% электроэнергетики Бразилии. Оставшиеся две трети электроэнергетического рынка в настоящее время контролируются концерном Electrobras, имеющим четыре региональных подразделения (охватывающих по одному экономическому району страны), а также владеющим пакетами акций в региональных энергосистемах (контрольный пакет акций этих компаний находится в руках правительства соответствующих штатов). План реформ предполагает, что федеральные мощности Electrobras будут постепенно разбиваться на горизонтально интегрированные компании, акции которых будут предлагаться частным инвесторам. Мелкие региональные энергосистемы пока предполагается оставить в руках государства (на уровне штатов). По мнению Electrobras, которая выступает в роли координатора программы реструктуризации, магистральные линии электропередачи должны перейти в частные руки в последнюю очередь.

Бразильская реформа также предполагала создание оптового рынка электроэнергии, который начал функционировать в июле 2000 года.

Александр Кокшаров