Как поделить страну

• Наталья Архангельская

На прошлой неделе замглавы кремлевской администрации Дмитрий Козак объявил о том, что первый этап реформирования федеративного устройства РФ завершен и можно переходить к следующему. За истекший период местное законодательство было приведено в соответствие с федеральным, и действие Конституции России было восстановлено повсеместно. Далее предметом пристального внимания центра станет раздел полномочий между Москвой и регионами.

Своеобразие внутреннего устройства РФ раздражает политиков все сильнее. Не так давно алтайский губернатор Александр Суриков прямо на заседании Совета Федерации (факт отражен в стенограмме) назвал поведение национальных республик в отношении центра рэкетом. А министр экономики Герман Греф в публичном выступлении оговорился абсолютно по Фрейду, назвав Ханты-Мансийский АО не автономным округом, а акционерным обществом.

Происходившее на российских просторах последние десять лет прекрасно иллюстрирует нижеследующая история. Среди 89 субъектов Российской Федерации есть республика Тува, в начале 90-х, как и другие, провозгласившая свой суверенитет. Дальше было следующее. На территории Тувы располагалось несколько крупных предприятий, в том числе и "Тувакобальт" - смежник "Норильского никеля". Когда начался процесс акционирования, директор "Норникеля" предложил оставить "Тувакобальт" в составе комбината, но тувинский президент (к тому моменту в республике с трехсоттысячным населением уже был и свой президент) отказался: это наше предприятие, мы займемся им сами. Сегодня предприятия "Тувакобальт" в природе больше не существует

Та же судьба постигла и завод "Туваасбест" - он также был принесен с жертву самостийности. Этот список можно продолжить. При этом сегодня в республике лютует безработица, от которой население спасается заготовкой наркотического сырья, в изобилии произрастающего на альпийских лугах высокогорной Тувы. Москва в этой ситуации мало что могла предпринять даже при том, что она дотирует Туву более чем на 90%: в конституции республики было записано право на выход из РФ и верховенство местных законов над федеральными. Ясно, что федерация, где подобных территорий множество, а примеров экономически вменяемого поведения гораздо меньше, может только прозябать, но никак не благоденствовать.

История с Тувой примечательна тем, что в ней представлен весь букет противоречий нашей федерации. Но решительно настроенные политики в первую очередь указывают на следующее: субъект, не способный сверстать свой бюджет самостоятельно, вряд ли может претендовать не только на безбрежный суверенитет a la Тува, но и вообще на право самоуправляться. Некоторые идут еще дальше, ставя под сомнение право избираться всенародно для глав администраций дотационных регионов: их предлагается назначать из центра, который платит и, следовательно, может заказывать и музыку.

От этих рассуждений естественным представляется переход к давно обсуждаемому вопросу об укрупнении субъектов федерации, который, в свою очередь, плавно перетекает в сюжеты об отношениях между донорами и реципиентами, русскими областями и национальными образованиями и так далее. Ниже мы приводим мнения на эту животрепещущую тему двух политиков: губернатора Новгородской области Михаила Прусака и экс-губернатора Красноярского края, депутата Госдумы Валерия Зубова. Первый возглавляет небольшую и небогатую ресурсами, но динамично развивающуюся территорию. Второй руководил одним из крупнейших и богатейших субъектов РФ. Любопытно, что политики мало в чем сходятся, и это обстоятельство свидетельствует о сложности стоящих проблем.

О неравенстве субъектов в РФ

Валерий Зубов: Что вредит нашей федерации? Человек легче терпит экономическое неравенство, чем национальное. Безусловно, татарин в Красноярском крае должен жить не хуже, чем русский в Татарии. Но на практике выходит иначе: Татария, например, по факту до сих пор занимает особое положение в федерации, несмотря на победные реляции приволжского полпреда Сергея Кириенко. Если судить по бюджету 2002 года, то в финансовом отношении она остается особой территорией России. Смотрите сами. На метро Красноярску выделено вдвое меньше, чем Казани, при том что обе стройки на одной стадии, а жителей в Красноярске больше. На программу развития Юга России бюджет выделяет 0,6 миллиарда рублей, на Татарию - 12,8 миллиарда. И так далее. То есть в бюджете-2002 есть особая программа финансирования республики: то, что она согласилась перечислять в бюджет в форме налогов, возвращается ей через другие статьи. Свердловского губернатора Эдуарда Росселя, кстати, за намерение создать Уральскую республику снимали с работы. Для здоровья федерации необходимо уравнять в статусе все субъекты РФ. Страна одна - законы едины. Праздники, традиции, второй язык - это нормально. Но финансово все должны быть равны. И регламентироваться жизнь в субъектах должна одинаково - либо у всех конституциями, либо у всех уставами.

Михаил Прусак: Поверьте, никогда Шаймиев не будет ходить на планерку к Кириенко. Никогда. Об этом надо забыть. И никогда он не перечислит свои деньги и не отдаст свои полномочия в Нижний Новгород. Он не так давно вообще заявил, что Татария подписала договор с Россией, а не с Ельциным. Да и как он может суверенитет ликвидировать, когда ему из Москвы всс пытаются диктовать. Когда ему говорят: отдай Сбербанк в Нижний Новгород. Когда ему говорят: надо местное самоуправление устраивать вот так, а не иначе. Он и сопротивляется. Мы усугубляем ситуацию. Чем больше полномочий в Москву - тем больше реакция отторжения регионов. Я вам скажу откровенно, что если, например, задаться целью развалить теперь Россию, то надо поделить ее на семь экономических округов. А ситуация развивается именно в эту сторону. Политические округа нужны были на время для усиления власти президента. Но за этим началась консолидация экономической власти, и деньги стали собираться в одно место - нет равномерного распределения капитала по стране. Не может быть никаких реформ, не может быть никакой свободы. Я считаю, что региональный сепаратизм нельзя путать с необходимостью экономической самостоятельности регионов. Правительство в Москве занимается жилищно-коммунальной реформой - это ж нонсенс. На Госсовете этот вопрос рассматривается. Зачем?

О разделе полномочий между центром и регионами

В. З.: Пока не завершится жилищно-коммунальная реформа, правительство обязано заниматься этим вопросом, потому что это та сфера, где наиболее опасно иметь разные стандарты. Очень плохо, что квартплата в разных регионах разная, она должна быть едина. И Госсовет, и Госстрой, и правительство в целом будут этим заниматься, а в бюджете 2002 года заложены стимулы для регионов, продвигающих реформу наиболее активно.

М. П.: Центр не доверяет регионам: то дадут самостоятельность, то опять все централизуют. Но централизация дает лишь временный эффект. Государство не может отвечать за все. Почему наша власть такая зыбкая? Потому что она сосредоточена в одном месте и ее легко порушить. В Америке власть, в том числе финансовая, распределена по всей стране. А наши СМИ постоянно рассказывают про региональный сепаратизм - с утра до вечера. Я считаю, что надо функции, которые сегодня выполняет правительство в Москве, процентов на сорок передать на уровень региона и местного самоуправления. В консолидированном бюджете области 74 процента - это деньги местного самоуправления. Пусть центр так же поступит с субъектом федерации. А у нас с бедных и богатых собирают, а потом бедным и богатым раздают. Шестьдесят процентов всех денег страны - в Москве, и лишь остальное - на уровне земель. Во всем мире наоборот. Там в центр дают деньги не в процентах, а соответственно полномочиям федерального уровня. Коммуналка - это не их полномочия. Оборона, внешняя политика - это их.

Понимаете, у губернаторов в последнее время забрали всс. С ними не согласовывают назначение начальников правоохранительных органов, и это тоже полная глупость. ФСБ - другое дело, она подчиняется только президенту, но и она ни в коем случае не должна размазываться на семь округов. Это должно быть сосредоточено в Москве. Но Сбербанк и все прочее - нет. У нас господствует евразийская идеология построения государства. Идут бесконечные процессы разграничения полномочий. Последняя попытка централизации происходит под предлогом диктатуры закона и выстраивания вертикали власти. Это не демократия, а восточная деспотия, иначе не скажешь.

О федеральных округах

В. З.: Я приветствую создание округов. У нас в Сибири это было правильно: общение с центром замыкается на округ. Хотя мое личное мнение, что следовало бы выделить Восточно-Сибирский округ, потому что Новосибирская зона - она специфическая. Надо исходить из экономики. Логично выглядел бы округ с центром в Новосибирске. С севера - Томск, с юга - Алтай и Кемерово. А Восточная Сибирь специфична, поскольку там доминирует цветная металлургия: Красноярск, Хакасия и Иркутск. То есть Красноярский край до Тувы плюс Иркутская область. До введения округов была возможна такая, например, ситуация: Таймыр, став автономным округом в 1991 году, начал направлять милиционеров на учебу в Барнаульскую школу милиции, хотя в Красноярске есть своя. Но когда у них взяли заложников, опергруппа из Барнаула вылететь не успела, а из Красноярска - успела. Иными словами, организуя административно-государственное устройство, надо плясать от экономики и здравого смысла, а не от национально-культурологических интересов. Всем будет лучше.

М. П.: Создание семи округов - это, на мой взгляд, ошибка. Может быть семь таможен, может быть семь военных округов - такой военно-казарменный вариант. А что касается территорий, то такого и при царе не было.

Об укрупнении субъектов РФ

М. П.: Даже укрупнение деревень - вспомните, к чему привело? Исчез уклад жизни, люди ушли с насиженных мест. На центральной усадьбе пятиэтажный дом, вода, все такое прочее, но люди от земли оторваны были совершенно. И вот сейчас попробуй поправь эту ситуацию. Совнархозы тоже дали лишь временный эффект. Укрупнять регионы надо - это правильно. Но не сейчас и не все. Татарию, например, вы ни с кем не объедините, и Башкирию тоже. Это же касается и Коми, и Якутии, и других национальных образований. Поэтому нужен дифференцированный подход. Надо интегрировать схожий уклад экономической жизни, исторические и культурные особенности. Возьмем Южный округ. Казачий круг в Краснодаре и в Ставрополе, совет старейшин в кавказских республиках, местное самоуправление, допустим, в Ростове или еще где-то и так далее. И формы, и суть разные. Или, например, Северо-Запад. Карелию проще объединить с Финляндией, чем, скажем, с Новгородской областью. У нее свои традиции, культурные особенности. Калининград - вообще особая статья. Вот Псков с Новгородом - нет вопросов, можно объединить без проблем. Ленинград с Ленинградской областью - давно назрело объединение. А вот Москву с Московской объединять нельзя, потому что Москва имеет особый статус как столица - это специфический конгломерат. По моим прикидкам, реально можно создать пятьдесят-шестьдесят регионов, но никак не меньше.

В. З.: В советское время была хорошая идея - совнархозы. Причем эта форма управления исключительно подходила для условий Сибири - в европейской части это не так актуально. Там подходит и отраслевой принцип, потому что из Калуги в Москву и обратно можно съездить за один день. А в Красноярске оперативно влиять на ситуацию и комплексно выстраивать взаимосвязи мешают расстояния и затраты на тепло. Отсюда выгода совнархозной модели. Я за укрупнение, хотя в нашем крае и так уже помещаются пять Франций. Но дело ведь не в квадратных километрах. Доноров должно быть больше, чем дотационных территорий. Вот вам пример: Алтайская республика выделилась из Алтайского края. И зачем? Еще одной бедной территорией стало больше. Не говоря уже о том, что управлять из Москвы восемьюдесятью девятью субъектами затруднительно. Каждые три-четыре дня надо с кем-то встречаться, чтобы повидать всех в течение одного года. А вот в Красноярском крае вместе с Хакасией - всего четыре руководителя, уже проще. То есть основной единицей государственного устройства должен быть донор.

О донорах и реципиентах

В. З.: У доноров и реципиентов совершенно разная психология. Первый думает: вот у меня расходы, а есть ли у меня для них достаточно доходов? А второй рассуждает так: вот у меня расходы, так пусть Минфин мне их обеспечит средствами. Я, будучи губернатором Красноярского края, годами не бывал в Минфине. Сколько соберу денег в регионе, столько и раздам. То есть надо начинать укрупняться с уже готовых моделей. Красноярский край, Тюмень - это готовые субъекты. А дотационные территории замыкать на доноров. И Конституцию для этого менять не надо: там ведь не сказано, что Красноярский край не имеет права поменять границы. Внутри каждого такого куста надо подталкивать его составные части к кооперации. Например, так: если вы не повысите вашу общую доходную базу за счет взаимных действий, скажем, на пять процентов, мы вам на следующий год эти пять процентов срежем. Вот вам пример. В начале девяностых Норильск как экспортное предприятие получил право внешнеэкономического самостоятельного выхода за рубеж. И что он делает? Он начинает на полученную валюту закупать продукты питания за рубежом. В условиях валютного коридора это было выгодно. Но Норильский промрайон - это тридцать процентов сбыта сельхозпродукции Красноярского края. Именно под Норильск создавались сельскохозяйственные, ликеро-водочные и прочие мощности. А когда это производство просело из-за потери рынков сбыта, то сократилась доходная база всего края. В результате пришлось брать больше налогов с того же "Норникеля". А потом рухнул валютный коридор, норильчане кинулись на юг за продуктами, и выяснилось, что там уже ничего нет.

М. П.: В истории с донорами и реципиентами все перекошено. Железная дорога деньги платит в Петербурге и в Москве, "Газпром" платит деньги в Москве. Основные деньги собираются в головном предприятии. А нам показывают какой-то баланс и говорят: по месту нахождения платите. А по месту нахождения получается вот столько. Почему? Потому что на этих филиалах они делают нулевую рентабельность. А все деньги идут в центр. Если поменять это положение, у нас реципиентов не будет. Все ясно, как божий день. Особая политика должна быть в отношении Кавказа и Калининграда. Если мы хотим Кавказ иметь в составе России - значит, платить должны. А что касается Калининграда, то там вообще должен управлять назначенный Кремлем спецпредставитель президента - человек, который будет иметь полномочия МИДа, полномочия администрации президента, связываться постоянно с Москвой. Решать задачи быстро.

Об автономных округах

В. З.: Россия зависит от своих природных ресурсов, которые имеют обыкновение залегать на севере. Когда белый человек, условно говоря, начал их добывать, он затронул интересы коренного населения. Советская власть, надо отдать ей должное, попыталась эту проблему решить, сформировав национальные округа. И сегодня львиная доля наших природных богатств сосредоточена именно в них. Там же, естественно, располагаются и предприятия по их добыче и переработке - самые рентабельные в отечественной экономике. В 1993 году совпали два процесса - акционирование предприятий и подготовка новой Конституции. Результат налицо - округа выбили себе статус, равный с другими субъектами федерации, и закрепили его в Основном законе. И все для того, чтобы иметь возможность полностью распоряжаться расположенным на их территории богатством. Лидерами в этом движении были сильные, богатые округа - Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий. А идеологией движения была защита коренных народов Севера.

Для богатых округов задача облегчалась тем, что они не были обременены социалкой, как, например, Тюменская область. От введения единых нормативов по бюджету выиграли опять-таки сильные округа, которые попали в сверхдоноры, поскольку у них не было социальной инфраструктуры. Дотационные регионы взял на себя центр, а богатый край остался еще более богатым донором. Страдает тут федерация, и это состояние сегодня закреплено в Конституции. Надо признать, что северные округа непригодны для обычного проживания, а потому должны управляться центром, а не местными начальниками. То есть не могут иметь статус, равный с прочими.

Об опасности сепаратизма укрупненных округов

В. З.: Опасность сепаратизма? Невозможно. Даже огромный Красноярский край не дает совокупно даже трех процентов ВВП страны, поэтому о сепаратизме не идет и речи. Кроме того, в наших краях идеология государственности даже более ярко выражена, чем в европейской части. Мышление более государственное и более общенациональное. Мы же понимаем: вот она, угроза - страна с полуторамиллиардным населением, которое не помещается в собственных границах. Я еще в 1997 году, будучи губернатором, запретил приглашать рабочую силу из Китая. Корейцев мы принимаем, а китайцев официально - нет. Сдерживать этот поток можно только встречной силой. Если мы хотим сохранить Сибирь под юрисдикцией России, мы неизбежно должны отладить отношения с Кореей и Японией - создать единый фронт. То есть к экономике надо добавлять геополитику, в России без этого нельзя.

Такую разницу во взглядах двух опытных государственных мужей отчасти объясняет их нынешний статус. Действующий губернатор Прусак вполне логичен в отстаивании своих позиций перед лицом наступающей центральной власти. Зубов же как депутат Госдумы, то есть политик федерального уровня, смотрит на проблему более широко. Кроме того, один руководил регионом-донором, другой только стремится (хотя и небезуспешно) вывести свою область на этот уровень. А у доноров и реципиентов, как было сказано выше, разный взгляд на вещи. Но, соглашаясь или протестуя, оба они понимают, что той региональной вольницы, которая бушевала в России все последние десять лет, центр больше не допустит. Подбрасывая сучьев в костер дискуссии о формах, которые может принять обновленная федерация, поручая то одному, то другому региональному вождю написать концепцию, центр под прикрытием этой дымовой завесы делает свое дело: ослабляет власть на местах, укрепляя центральную. Хорошо это или плохо - другой разговор, но это так. Что вам и подтвердит любой региональный лидер, который отлично чувствует, что его возможности сегодня - это совсем не то, что было пару лет назад. Минтимер Шаймиев действительно возвратил себе почти все, что он отдаст центру в виде налогов, но, как утверждают информированные источники, резко ухудшать экономическое положение республики Москва не хочет: дополнительные трансферты в Татарию будут сокращаться постепенно и в течение пяти лет сойдут на нет. Самые могущественные из губернаторов и президентов действительно отвоевали себе право избираться в третий раз, но зачем тогда они срочно переписывают свои конституции и уставы, продлевая текущий мандат хотя бы на год, что уже сделали Адыгея, Мордовия, Тува, Башкирия, Красноярский и Ставропольский края и другие? Видимо, не вполне уверены, что этот третий срок для них наступит. Ярчайший пример - президент Якутии Михаил Николаев, которому третьего срока скорее всего не видать. А между прочим, в начале 90-х по влиятельности среди националов он шел на втором месте после Шаймиева, опережая Джохара Дудаева.

Когда создавались федеральные округа, многие отмечали, что экономической логики в таком делении страны нет. Сегодня наблюдатели предполагают, что это было сделано намеренно - чтобы не поощрять сепаратизм. Его центр, видимо, считает главной опасностью, на борьбу с которой он и бросил все силы. В этом русле, судя по всему, и будет протекать дальнейшая реформа федеративного устройства, которая рано или поздно потребует пересмотра Конституции. И одобряться она должна не какими-то жалкими пятьюдесятью процентами, как в 1993 году, а внушительным большинством. И если учесть разноголосицу среди региональных лидеров, образец которой приведен выше, то становится ясно, что работы у центра еще непочатый край.