Концессионные иллюзии

• Екатерина Шохина

Забытое слово "концессия" этим летом вновь в ходу у властей. В июле комиссия под руководством заместителя главы администрации президента РФ Дмитрия Козака обнародовала проект поправок в закон "О недрах", предусматривающий введение концессий на недропользование. Общественность расценила предложения комиссии Козака как попытку запустить механизм национализации сырьевых компаний. Чтобы успокоить разгоревшиеся страсти, Минэкономразвития объявило, что уже разработан проект либерального закона "О концессионных соглашениях", который будет регулировать применение концессий не столько в сфере недропользования, сколько в проблемных отраслях отечественной экономики. Подготовленный МЭРТ законопроект распространяет концессионные соглашения на все виды неприватизированного государственного имущества: строительство и эксплуатацию железных и автомобильных дорог, трубопроводов, морских, речных и аэропортов, линий связи, объектов ЖКХ, сельского хозяйства, гостиниц и пр. "Неоднократно французские коммунальные компании высказывали свое желание заняться нашим ЖКХ, - рассказывает член экспертного совета комиссии Госдумы по правовым вопросам СРП Михаил Субботин. - Однако нынешняя лицензионная система с ее непредсказуемостью их пугает. Иностранным инвесторам комфортнее работать на основании концессии, а не лицензии, которую могут отобрать в любое время".

Либеральная альтернатива

В Советской России одним из первых законов, принятых большевистским правительством после гражданской войны, был закон о концессиях (ноябрь 1920 года). Большевики давали капиталистам хорошие преференции, и в России на условиях концессии строились заводы и добывались природные ресурсы: на Сахалине велась добыча нефти и угля, на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке - цветных металлов, золота, асбеста, в Москве было созданы концессионные производства шарикоподшипников и лекарств.

Партнер PwC Михаил Клубничкин считает, что скорее есть смысл навести порядок в действующей сейчас в российском недропользовании лицензионной системе, чем менять ее на систему концессий

В 1995 году правительство внесло в Госдуму проект федерального закона "О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами". 20 декабря 2000 года он в очередной раз был отвергнут Думой при голосовании во втором чтении.

Правда, в Гражданском кодексе есть целая глава 54, посвященная договорам коммерческой концессии, однако согласно ГК "сторонами по договору коммерческой концессии могут быть коммерческие организации и граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей". Концессионные договоры с участием государства до настоящего времени не предусмотрены ни одним законом, что, по мнению Михаила Субботина, сдерживает реализацию крупных инвестиционных проектов в дорожном строительстве, в коммунально-бытовом хозяйстве, в разработке природных ресурсов и ряде других отраслей. "В настоящее время существуют две системы пользования государственным имуществом: первая - на основе лицензионных соглашений, вторая - контрактная, на основе соглашений о разделе продукции, но последняя относится исключительно к недропользованию, - говорит Михаил Субботин, один из авторов нового законопроекта. - Лицензионная система работает неэффективно, а что делать с СРП государство за семь лет действия закона 'О соглашениях о разделе продукции' так и не решило и в результате потеряло не менее тридцати пяти миллиардов долларов потенциальных доходов в бюджет".

По мнению авторов нового законопроекта, концессионная система, в отличие от административной лицензионной системы, предусматривает по большей части гражданско-правовой, договорный характер отношений в плане пользования объектами государственной собственности. Это значит, что государство имеет одинаковые с инвестором права, регулируемые Гражданским кодексом. И если сегодня государство по своему желанию в любой момент может, например, прийти и отобрать лицензию у недропользователя, то договор о концессии может быть расторгнут лишь по решению суда. "Главная, безусловно положительная идея этого законопроекта состоит в том, чтобы перевести отношения государства и инвестора из административного поля в гражданско-правовое", - отмечает ведущий специалист Института финансовых исследований Григорий Выгон. С ним согласен и Михаил Субботин: "В России с ее нестабильной экономикой, шатким правовым режимом, произволом властей, неуважением к чужой собственности и чудовищной коррупцией административная система допуска и регулирования иностранных и отечественных инвестиций пагубна. Она лишь усиливает негативные условия, в которых приходится работать инвестору".

Специалисты Минэкономразвития предлагают создать концессию как форму развернутого контракта по пользованию государственным имуществом на длительный срок, где государство и инвестор договариваются о системе взаимоотношений. При этом оговоренные условия на протяжении всего действия контракта не меняются, даже если контракт заключен сроком на 50 лет. "Под концессией мы понимаем акт, посредством которого государство наделяет частное лицо правом участвовать в осуществлении некоторых из своих функций в хозяйственной сфере, - объясняет Максим Субботин. - Это не просто контракт госпредприятия и частника, типа договора об аренде. Это соглашение, особенность которого состоит в том, что государство выступает сразу в двух ипостасях - как договаривающаяся сторона и как гарант соблюдения всех пунктов соглашения. Концессионное соглашение, таким образом, является системой взаимных уступок и встречных предложений". В отличие от ныне действующей лицензионной системы, являющейся всего лишь правовым инструментом предоставления пользовательских прав, договор концессии подразумевает согласование всех условий, в которых инвестору придется работать. На основе этого будет рассчитываться концессионная плата и налоги. "И никакой уравниловки, - подчеркивает Михаил Субботин. - Сложным условиям работы должен соответствовать специальный налоговый режим. Не может быть одинаковым концессионное соглашение в области, например, недропользования и связи. Особенности концессионных соглашений, в том числе их сроки, формы концессионной платы - все это прописывается в отраслевых законах. Рамочный закон только определяет основные условия таких соглашений, вводит основные понятия - сторон соглашения, концессионной платы, гарантий для инвесторов и т. п.".

Сомненья гложут

На первый взгляд концессионная система, предложенная Минэкономразвития, выглядит вполне разумной. Однако реализация этой идеи на практике таит в себе много "подводных камней", из-за которых она может не только не улучшить, но даже ухудшить ныне действующую систему пользования государственным имуществом. И если о плюсах и минусах использования концессий в ЖКХ или дорожном строительстве сегодня можно рассуждать только на абстрактно-теоретическом уровне, то проблемы использования этого режима в недропользовании уже видны невооруженным глазом. Например, предложение переоформить все лицензии в концессии на деле может оказаться простым переделом собственности. "Государство может попробовать использовать концессионный режим в качестве дубинки: насильно отобрать лицензии и заменить их на концессии, - опасается сам Михаил Субботин. - Это означает, что компании, потратившие в свое время деньги на приобретение лицензий, лишатся своих прав и вынуждены будут заключать новые договоры, возможно даже на невыгодных для них условиях. А иначе они просто лишатся объекта своей деятельности".

Партнер PricewaterhouseCoopers Михаил Клубничкин вообще не видит основания отменять лицензии на недропользование ради введения концессий: "Дело же не в том, какой себе режим выбрать, а в том, как этот режим будет осуществляться и контролироваться. Нет необходимости изменять существующую в недропользовании систему, начинать все с чистого листа, резать по-живому. Это очень сложный механизм, и можно наломать много дров. Тем более до конца не ясно, насколько новая система будет эффективнее старой. Нет гарантий, что концессионная система будет работать нормально. Разумным кажется просто навести порядок в лицензионной системе. Более четко определить, что такое лицензионное соглашение, ответственность сторон при выполнении этих лицензионных соглашений, поправить законодательство в области налогообложения и изменить систему государственного управления".

И общее возражение против системы концессий, в какой бы сфере они ни применялись, касается положения нового законопроекта, согласно которому на протяжении всего срока действия контракта условия его изменяться не могут. Если учесть нестабильность нашего законодательства, налогового например, то требование это кажется попросту нереальным. "Налоговая система меняется постоянно, и вряд ли удастся оставить неизменными на протяжении пятидесяти лет все условия концессионного договора, - считает государственный налоговый инспектор отдела методологии и налогообложения недропользования управления ресурсных платежей МНС РФ Михаил Колесник. - Получится, что концессионный договор будет противоречить всему Налоговому кодексу. Мы, налоговики, в таком случае будем принуждать концессионеров платить все налоги и сборы в соответствии с действующим законодательством, а не согласно условиям их договора".