Парижский клуб: пять лет спустя

• Борис Хейфец

Хотя политическое решение о приеме России в Парижский клуб принималось на встречах "большой семерки" во французском Лионе (июнь 1996 года) и американском Денвере (июнь 1997-го), датой нашего официального вступления в клуб считается 17 сентября 1997 года. Именно в этот день тогдашний председатель Парижского клуба Кристиан Нуайе и Анатолий Чубайс, тогдашний вице-премьер российского правительства, подписали Меморандум о взаимопонимании по вопросу о присоединении Российской Федерации к деятельности Парижского клуба кредиторов в качестве государства-участника.

Спорное решение

Сейчас, по прошествии пяти лет, становится очевидно, что этот шаг российского правительства нельзя оценить однозначно.

Присоединение к Парижскому клубу рассматривалось правительством как важнейшее условие дальнейшей интеграции в международную финансовую систему, условие обеспечения политических и экономических интересов РФ.

Много надежд возлагалось и на использование опыта клуба для повышения отдачи от финансовых активов, доставшихся от бывшего СССР. Ведь у членов Парижского клуба имеются определенные преимущества перед другими кредиторами: по правилам, принятым в финансовом мире, страны-должники погашают свою задолженность перед членами клуба в первую очередь и на самых выгодных из возможных условиях.

Участники клуба могут использовать для получения долгов международные механизмы воздействия на должника. Среди них - программы финансовой помощи международных организаций, предоставление которой часто обуславливается требованием урегулирования отношений с кредиторами - членами Парижского клуба.

В арсенале клуба есть и другие меры воздействия на должников. Достаточно вспомнить, как отреагировал клуб на осторожные заявления российского министра финансов Алексея Кудрина о возможности невыплат официальным кредиторам по долгу бывшего СССР: в январе 2001 года, едва Кудрин заикнулся о невыплатах, члены клуба пригрозили России экономическим бойкотом.

Собираясь вступать в клуб, мы надеялись, что уже начиная с 1998 года платежи в пользу России стран-должников, имеющих соглашения с Парижским клубом, вырастут со 150-170 млн долларов в год до 500-600 млн, то есть почти втрое. Увы, эти надежды не сбылись. В 2001 году около двух третей платежей пришлось на Индию, с которой согласована особая схема расчетов, отличная от практики клуба.

После вступления в Парижский клуб более чем вдвое уменьшилась и общая сумма выплат по задолженности зарубежными странами: за четыре года (1993-1996), предшествовавших вступлению, она составила 7,3 млрд долларов, или более 1,8 млрд долларов в среднем в год, в то время как за четыре года после вступления (1998-2001) - 3,2 млрд долларов, или 0,8 млрд долларов в среднем в год. При этом соотношение поступивших платежей по сравнению с ожидавшимся объемом выплат по оригинальному графику также уменьшилось, хотя и незначительно - с 13,7% в 1993-1996 годах до 11,7% в 1998-2000-м.

Снижение поступлений сопровождалось существенным сокращением задолженности зарубежных стран. Россия к началу 2003 года может оказаться лишь с половиной своих финансовых активов, которые, по первоначальным оценкам, достались ей от СССР. В бюджете на 2002 год предусмотрено, что госдолг стран дальнего зарубежья РФ должен составить не менее 76,7 млрд долларов, тогда как в конце 1989 года внешние финансовые активы СССР оценивались почти в 150 млрд долларов.

Реальное снижение было еще большим, но оно частично компенсировалось за счет новых кредитов и капитализации процентов по старым долгам. Более 40% реального снижения (около 35 млрд долларов) приходится на списание долга в соответствии с заключенными соглашениями о реструктуризации задолженности с российскими должниками, тогда как на фактически произведенные платежи пришлось лишь 20%.

В Меморандуме о взаимопонимании 1997 года указывались три главных принципа, на которых основывалось вступление России в Парижский клуб:

- равноправное участие России в рассмотрении вопросов урегулирования задолженности государств-должников;
- признание и применение при урегулировании задолженности перед Россией официального курса Госбанка СССР;
- предоставление начальной скидки на задолженность государств-должников перед Россией.

Рассмотрим, как сказалось каждое из этих условий на экономической отдаче от зарубежных финансовых активов.

На равных?

Вступление в Парижский клуб следует рассматривать в контексте внешней политики постсоветской России. Членство в клубе было чуть ли не обязательным атрибутом влиятельности в современном мире. С одной стороны, все страны G7 являются членами Парижского клуба. С другой стороны, наиболее важные решения, принимаемые Парижским клубом, должны получить одобрение на встречах "большой семерки".

Вплоть до 1997 года участие российского президента в работе саммитов G7 ограничивалось лишь политическими дискуссиями. Экономические и финансовые вопросы рассматривались без Бориса Ельцина, а сами саммиты официально именовались "7+1". Только в 1997 году в Денвере Россия была впервые допущена к обсуждению некоторых финансово-экономических вопросов, а в 1998 году, после вступления России в Парижский клуб, в Бирмингеме Ельцин принял участие во всех заседаниях, "семерка" была официально переименована в "восьмерку".

Участие в работе G8 и Парижского клуба не только позволяет быть в курсе подготовки новых решений, затрагивающих мировую экономику, но и в определенной мере отстаивать собственные интересы, а также интересы своих партнеров. Например, в 2002 году Россия совместно с МВФ, США и Германией выступила с новой международной инициативой в отношении семи стран СНГ - Азербайджана, Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии, Таджикистана и Узбекистана. Инициатива направлена на расширение помощи данным странам при условии осуществления ими экономических реформ. Пакет сотрудничества предполагает реструктуризацию, а в некоторых случаях и списание их задолженности, снятие барьеров в торговле, кредитование стран СНГ международными финансовыми организациями и увеличение доли грантов.

В то же время говорить о серьезном влиянии России на выработку решений по финансово-экономическим вопросам "большой восьмерки" или Парижского клуба пока не приходится. Россия не играет особо заметной роли в мировой экономике и финансовых потоках, у нее много своих проблем с огромной внешней задолженностью. Россия не смогла или не захотела - из соображений престижа - использовать свое участие в международных программах списания долгов бедным странам, подписавшим соглашения с Парижским клубом, для получения каких-либо льгот по своей собственной задолженности перед членами клуба. Правда, с экономической точки зрения получить такие льготы было нереально, так как это долги разного качества. Но подобное политическое решение нельзя было исключать, особенно в трудный период после дефолта. Да и практика показывает, что добиться особых условий реструктуризации в принципе возможно. Предложил же в недалеком прошлом Парижский клуб эти самые условия таким не бедным странам, как Польша, Египет, а в настоящее время - Югославии.

Официальный курс

Одним из важнейших притягательных факторов вступления в Парижский клуб был, безусловно, благоприятный курс пересчета задолженности зарубежных стран в СКВ. Верность официальному курсу Госбанка СССР на конец 1991 года (примерно 0,6 рубля за 1 доллар США) вообще была краеугольным камнем долговой политики России. На практике на этом курсе она сама погорела при расчетах со странами, имевшими положительное сальдо в "мягких" валютах. И только сейчас по некоторым позициям удалось сгладить эти просчеты: или путем значительного списания (по задолженности перед бывшей ГДР), или в результате суперблагоприятных условий выкупа старого долга (с Чехией).

Для расчетов с бедными должниками России перевод неконвертируемой задолженности, часто плохо оформленной с юридической точки зрения, в удобную валютную форму имел, безусловно, важное значение. Тем более что, как это принято в Парижском клубе, погашение долга осуществляется в денежной форме, а не в виде поставок товаров. Денежное погашение, понятно, эффективнее: реальный коэффициент возврата средств в бюджет от товарных поставок в счет долга в середине 90-х годов в России не превышал 80-85% (а в 1992 году он составлял всего 20%), любая задержка выплат вела к снижению бюджетной эффективности подобных операций.

На практике, однако, преимущества признания официального курса не принесли столь уж больших выгод. При урегулировании задолженности правила Парижского клуба предусматривают не столько немедленный возврат долга, сколько создание для страны-должника благоприятных условий, не подрывающих ее экономики. Именно исходя из этого строятся разрабатываемые в рамках клуба схемы реструктуризации задолженности и графики конкретных платежей. Например, согласно подписанному 23 августа 2001 года правительствами России и Республики Замбия соглашению, погашение урегулированной замбийской задолженности растянется на 33 года. Причем основная часть выплат (более 76%) придется на весьма отдаленный период - 2021-2033 годы. И это не исключение. По российско-йеменскому соглашению от 24 декабря 1999 года более 71% долговых выплат должно поступить в 2021-2032 годах, по российско-вьетнамскому соглашению от 13 сентября 2000 года 74% платежей придутся на 2016-2022 годы. Иными словами, отдачу от активов сможет получить только новое поколение россиян.

Еще больше девальвируют официальный валютный курс принятые в Парижском клубе размеры списания долга.

Ох уж эти скидки

Вступив в Парижский клуб, Россия обязалась поддерживать усилия клуба по оказанию помощи тяжело обремененным долгом странам. Члены Парижского клуба считают бесперспективным истребовать всю сумму задолженности с развивающихся стран.

Для кредитора такая позиция связана с серьезными потерями долговых активов. Максимальные размеры погашения долга для некоторых слаборазвитых стран, согласно одобренным Парижским клубом схемам, доходят до 67% (условия Неаполя), 80% (условия Лиона) и 90% (условия Кельна). Упоминавшимся уже Замбии и Йемену списали 80% долга по кредитам, использованным до 1 января 1992 года, Вьетнаму - 85%. На практике такой дисконт означает признание реального курса конвертации задолженности в "мягких" валютах в пять-семь раз выше официального. Можно лишь предполагать, со сколькими странами удалось бы урегулировать расчеты и какой была бы отдача от активов, если бы в первой половине 90-х Россия шла на незначительные курсовые уступки своим должникам.

Уже сейчас по объему списания долгов Россия занимает одно из первых мест в мире, а по соотношению списанных долгов к ВВП - 0,3% в 2001 году - вышла на первое место.

На саммите G8 в Генуе (июль 2001 года) Россия заявила о продолжении содействия странам, охваченным инициативой HIPC (Heavy Indebted Poor Countries; долг этих стран более чем в четыре раза превосходит их экспорт. В этих странах проживают 600 млн человек, и половина населения живет меньше чем на доллар в день.) Для таких стран предусмотрено максимальное списание долга. В группу 42 слаборазвитых стран, подпадающих под инициативу HIPC по списанию долга, входят 26 должников России, в том числе в группу 23 стран, для которых уже реализована инициатива HIPC, - 15 государств.

Вступление в Парижский клуб в какой-то мере отразилось и на расчетах со странами, отношения с которыми были уже урегулированы. Например, по соглашению об урегулировании задолженности Республики Никарагуа перед РФ по кредитам, предоставленным бывшим СССР, от 8 октября 1996 года списывалось 90% старой задолженности. Однако уже в 1998 году Никарагуа была предоставлена новая трехлетняя отсрочка и по данным платежам. Это было связано как с постигшим эту страну стихийным бедствием, заметно повлиявшим на ее финансовое положение, так и с решениями Парижского клуба об облегчении никарагуанского долгового бремени.

Узкие рамки

Использование правил и механизмов Парижского клуба означает переход к чисто финансовым методам управления зарубежными активами. Насколько эффективен такой подход для России?

Соглашения с Парижским клубом к 1997 году имели около 25 из 57 ее должников из дальнего зарубежья, на которых приходилось почти треть всех долговых активов (52 млрд долларов). Да и сегодня более двух десятков государств, задолжавших России, не имеют никаких соглашений с клубом. При этом в случаях со многими такими странами (например, с Индией) Россия не заинтересована в парижских схемах, так как регулярно получает в полном объеме соответствующие платежи.

Большая отдача ожидается и от многомиллиардных долгов Ирака и Ливии, обладающих огромными возможностями нефтяного экспорта и выражающих на словах готовность погашать долг в полном объеме. Но этот экспорт пока ограничен действующими в отношении данных стран международными санкциями.

В некоторых случаях Россия охотно применила бы условия Парижского клуба, но на них не соглашаются должники, настаивающие практически на полном списании старого долга. Это относится к Кубе и Монголии, на которые приходится не менее трети всех оставшихся в настоящее время зарубежных активов России.

Для многих стран более приемлемо погашать задолженность поставками товаров, а также путем ее конверсии в местную валюту, в акции и другую собственность, охрану окружающей среды, оплату аренды, услуг рабочей силы. (Задолженность Северной Кореи, например, может быть урегулирована в процессе строительства и эксплуатации транскорейской ветки Транссиба.) Правила же Парижского клуба устанавливают лимит для проведения конверсионно-обменных операций в зачет денежных выплат - 20% от общей суммы долга.

Большинство договоренностей Россия заключала, ориентируясь на эти 20%, но бывают и исключения. Так, соглашение с Вьетнамом от 13 сентября 2000 года (раздел VI) не содержит таких запретов. Оно предусматривает возможность продать или обменять задолженность по государственным кредитам, предоставленным до 1 января 1990 года, на основе двусторонних договоров или в добровольном порядке. Благодаря этому Россия переуступила часть вьетнамской задолженности Словакии. Вьетнам поставит в Словакию рис, джут и другие продукты в счет погашения своего долга перед Россией на 185 млн долларов. В свою очередь, стоимость этих поставок будет списана с российского долга Словакии. Это позволит быстрее получить отдачу от активов.

Старая задолженность в основном образовалась за счет товарных поставок. Если бы в прошлом Россия проявила большую активность в реализации нефинансовых схем, отдача от имевшихся активов была бы, несомненно, выше. А такой путь был вполне возможен, особенно если он был бы увязан с продолжением, хотя и в меньших объемах, кредитования. Кстати, по новым российским кредитам даже самые злостные неплательщики осуществляют необходимые платежи (в основном в форме товарных поставок) в полном объеме. А если они этого не делают, новые займы становятся невозможными. Россия же резко оборвала старые связи, что не только привело к потере былых позиций в третьем мире, но и породило многие проблемы в урегулировании задолженности.

Новые интересы корпораций

Недостаточная эффективность использующегося чисто финансового подхода к урегулированию задолженности со странами третьего мира все острее проявляется в свете новых интересов набирающих экономическую мощь российских корпораций.

Ряд российских корпоративных структур, особенно из тех, что связаны с топливно-сырьевыми отраслями, осуществляет сейчас активную экспансию в развивающихся странах, многие из которых или были, или остаются российскими должниками.

В качестве примера можно назвать планы "Русала" по производству бокситов в Гвинее, "Российского алмазного концерна 'Алроса'" - по добыче алмазов в Анголе, "ЛУКойла" - по разведке, разработке и сбыту нефти и нефтепродуктов в Перу. Намечена реализация проектов в Алжире, Вьетнаме, Египте, Индии, Ираке, Ливии, Мозамбике, Монголии, Нигерии, Сирии, Судане, Эфиопии.

Для осуществления подобных инвестиций или их части могла бы использоваться старая задолженность, которую государство передавало бы частным инвесторам на определенных условиях. Да и в дальнейшем эта задолженность погашалась бы за счет увеличения поставок продукции с построенных с помощью российских корпораций предприятий.

Государство могло бы использовать наличие задолженности и для получения "политического согласия" на инвестиции российских компаний в привлекательные экспортные отрасли, где велика конкуренция со стороны крупных международных корпораций. С помощью развития традиционных направлений межгосударственного сотрудничества, прежде всего военно-технического, предлагая особые, но выгодные и России условия этого сотрудничества, можно стимулировать развитие связей и в других отраслях, интересующих российские корпорации.

В свою очередь, частные компании готовы предложить правительству различные схемы по диверсификации форм расчетов с зарубежными странами, не обладающими необходимыми финансами, но имеющими возможность расчета топливно-сырьевыми ресурсами. Для урегулирования долговых проблем эти корпорации могут задействовать наработанные ими деловые отношения с государственными и частными структурами в странах-должниках. Таких возможностей не было в прошлом, как, впрочем, и многих самих корпораций, что, безусловно, сказалось на эффективности реализации активов.

Что дальше?

Таким образом, вступление в Парижский клуб во многом стало поворотным этапом в политике управления долговыми активами. В значительной мере благодаря членству в клубе прекратилась дикая практика начала 90-х годов, когда эти госрезервы разбазаривались путем передачи в доверительное управление приближенным к власти частным структурам или продавались через посредников. Участие в Парижском клубе позволило перейти к принятым в современном мире цивилизованным методам решения долговых проблем. Вступление в клуб заставило ряд должников кардинально изменить отношение к переговорам с Россией, признать старые обязательства.

В то же время эти изменения снизили возможную отдачу от российских активов, наложили на Россию ряд серьезных ограничений. Все кредиторы должны находиться в равных условиях при получении долга, поэтому участие в клубе предполагает прекращение любых двусторонних переговоров по поводу выплаты долга. Между тем двусторонние переговоры с некоторыми должниками позволили бы получить дополнительные ресурсы от российских зарубежных активов. Кроме того, подготовка соглашений по "парижским" правилам во многом отодвинула на второй план работу по другим направлениям реализации активов.

Оставаясь вне рамок клуба, Россия сохранила бы большую независимость при урегулировании своих расчетов - именно так происходит с нефтяной политикой России, которую она как наблюдатель ОПЕК не должна слепо подчинять решениям этой авторитетной организации.

Особенно остро необходимость проведения гибкой политики по реализации активов может проявиться на современном этапе, когда намечается расширение кредитования зарубежных стран, которое приведет к появлению новых активов. В бюджете-2003 предполагается значительно увеличить объем зарубежных займов с державшихся после дефолта 400-500 млн долларов в год до 800 млн.

Все это требует совершенствования политики по управлению зарубежными финансовыми активами, более гибкого сочетания финансовых методов с традиционными и новыми направлениями экономического и научно-технического сотрудничества. Среди них в перспективе все большее развитие должно получить инвестиционное сотрудничество, ведущее к формированию эффективных предприятий экспортного сектора в развивающихся странах. Такой подход будет способствовать установлению устойчивых долговременных отношений с зарубежными странами.