Реформа закончена. Забудьте

Превратив налоговую реформу в политическое шоу, правительство не снизило, а увеличило фискальное давление на население и бизнес

На прошлой неделе министр экономического развития и торговли Герман Греф заявил, что в 2003 году правительство "намерено увязывать налоговую реформу с уровнем бюджетных расходов". Для того чтобы обеспечить большие выплаты по внешним долгам, власти должны иметь больший финансовый резерв, создать же его они могут, только заморозив налоговую реформу. "Мы находимся в коридоре исчерпания возможности дальнейшего снижения налоговых ставок и увеличения собираемости налогов", - признается глава МЭРТ. "Мы" - это правительство в целом, Герман Греф явно высказывается от его имени. Ведь еще раньше, за три дня до Грефа, о том, что "у правительства все меньше резервов для снижения налоговой нагрузки на экономику", заявил вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин. Он без обиняков сказал, что рассчитывать на снижение кабинетом НДС и единого социального налога (ЕСН) ранее 2005 года, до прохождения пика платежей страны по внешнему долгу, не стоит.

Утраченные иллюзии

"Легализация доходов путем снижения налогового бремени" была одним из главных предвыборных лозунгов Владимира Путина в экономической сфере. На практике это выразилось прежде всего в установлении единой ставки подоходного налога на физических лиц в размере 13% (с 2001 года) и в снижении ставки налога на прибыль с 35% до 24% (с 2002 года).

Результат первого из этих шагов весьма был весьма вдохновляющим: уже в I квартале 2001 года бюджетные поступления по подоходному налогу выросли на 60%. Чиновники представили свое объяснение этому феномену: мол, российские граждане, до сих пор скрывавшие свои доходы, решили жить по-честному и теперь платят налог в полном объеме. "Правильно-правильно, - подхватили представители бизнеса. - А если и другие налоги снизить, то теневая экономика вообще исчезнет, и денег в бюджете будет видимо-невидимо".

Правда, некоторые эксперты оценивали происходящее менее оптимистично. "По моим достаточно грубым оценкам, эффективная ставка налогообложения после введения единой ставки подоходного налога повысилась примерно на десять-пятнадцать процентов по сравнению с предыдущим годом, но фактор 'выхода из тени' обусловил лишь часть этого роста", - отмечает эксперт Экономической экспертной группы (ЭЭГ) Александр Устинов.

А откуда взялось остальное? Во-первых, прирост поступлений связан с повышением ставки налога для значительного числа россиян. Напомним, что до 2001 года у нас была прогрессивная шкала по подоходному налогу - от 12% до 35%. Официальная зарплата в России достаточно низкая, поэтому доходы большинства населения не превышали порога 12-процентной ставки. Можно с уверенностью утверждать, что в течение по крайней мере первого квартала всех прошлых лет с налогоплательщиков взимался налог по ставке 12%. С января 2001 года появилась единая ставка, но уже в 13%. Так что рост сборов подоходного налога в I квартале 2001 года в значительной мере обусловлен увеличением налоговой ставки на целый пункт. А во-вторых, рост налоговых поступлений объяснялся расширением налоговой базы: плательщиками налога на доходы физических лиц с 1 января 2001 года стали новые категории граждан, ранее от этого налога освобожденные, например военнослужащие.

Впрочем, на подобные "мелочи" предпочитали закрывать глаза и чиновники, радостно примерявшие лавры "борцов с теневой экономикой", и предприниматели, кровно заинтересованные в дальнейшем снижении налогов. Были определены дальнейшие направления налоговой реформы: сначала снижение налога на прибыль, затем - единого социального налога и НДС.

Реформированный налог на прибыль вступил в действие с 1 января текущего года, и тут произошло то, чего авторы Налогового кодекса никак не ожидали, - бюджетные поступления резко сократились. Несколько месяцев правительство выжидало, объясняя бюджетные неудачи то сезонными факторами, то некачественной работой мытарей, но уже весной решило, что со снижением налогов власти поторопились.

В послании Федеральному собранию Владимир Путин сообщил, что "налоговая система в основном упорядочена" и можно говорить о завершении налоговой реформы. При этом в нынешнем послании, в отличие от предыдущих, о необходимости снижения фискального бремени практически ничего не было сказано. А чуть позже, при обсуждении на правительстве проекта бюджета на следующий год, премьер Михаил Касьянов прямо заявил, что в налоговой сфере "прорывов не будет".

В июле правительство нанесло удар по надеждам предпринимателей на скорое снижение единого социального налога: глава Пенсионного фонда Михаил Зурабов наперекор планам реформирования налоговой системы призвал к фактическому повышению ЕСН. Первый замминистра финансов Сергей Шаталов поддержал идею Зурабова, заявив, что "считает возможным повысить базовую ставку единого социального налога с одновременным сокращением диапазона ее применения". Тем, кто следит за судьбой налоговой реформы, уже летом стало ясно, что чиновники готовы поставить крест на идее дальнейшего снижения налогового бремени. На прошлой неделе Греф и Кудрин окончательно подтвердили это.

Просчитались

У правительства достаточно формальных причин, дабы охладеть к идее снижения налогов. На сегодняшний день потери бюджета от снижения налога на прибыль уже составили 13 млрд рублей. Налоговая задолженность предприятий консолидированному бюджету в январе-августе 2002 года выросла на 18,1% - до 560 млрд рублей. Недоимка в консолидированный бюджет увеличилась за это же время на 3,6% - до 243,5 млрд рублей.

Однако правительственные чиновники так и не удосужились признать, что снижение налоговых ставок если и является причиной этих проблем, то отнюдь не единственной и уж во всяком случае не главной. "Законодательное уменьшение налогового бремени нельзя считать причиной снижения налоговых поступлений, - считает сотрудник юридической фирмы 'Аганин и партнеры' Антон Зыков. - Изменение налоговых ставок, как правило, соответствует изменениям в расходной части бюджета. Поэтому причину снижения собираемости обязательных платежей необходимо искать в другом. Например, в том, что за последние годы налоговые органы так и не научились грамотно использовать предусмотренные Налоговым кодексом способы взыскания недоимки. Раньше, в соответствии со ст. 24 Закона РФ от 27.12.1991 N2118-1 'Об основах налоговой системы в РФ', налоговики имели возможность взыскивать недоимку в течение шести лет с момента ее образования, и никаких особых ограничений в сроках и средствах не было. Теперь же, согласно ст. 32, 46, 47, 69, 70 НК РФ, процедура взыскания налога предъявляет большее количество требований к инспекторам. Нарушение сроков направления требований об уплате налога и выставления инкассо на расчетный счет, иные формальные нарушения приводят к тому, что налоговая инспекция утрачивает всякую юридическую возможность взыскать недоимку в принудительном порядке. Если налогоплательщик сам не решит погасить задолженность, юридически его никто не сможет заставить сделать это".

За время, прошедшее с момента вступления в силу части первой НК РФ, налогоплательщики научились пользоваться такими промашками налоговиков. Есть прецеденты, когда организации добивались списания недоимки исключительно на основании нарушения процедуры ее взыскания налоговыми органами. Мытари же оказались менее расторопными - несмотря на то что Налоговый кодекс действует уже почти четыре года, многие так и не научились соответствующим образом его применять. "Можно привести множество примеров, когда бюджет недополучил или недополучит десятки миллионов рублей исключительно из-за того, что тот или иной сотрудник налоговой инспекции неправильно составил требование об уплате налога или не вовремя отправил инкассо в банк", - отмечает Антон Зыков.

Обман

Разочаровались в налоговой реформе и предприниматели. Они тоже не получили того, на что рассчитывали. Те изменения в налоговом законодательстве, которые чиновники считают снижением налога на прибыль, бизнесмены однозначно восприняли как увеличение налогового бремени. И для этого у предпринимателей были более чем веские основания. Например, из-за отмены одной только инвестиционной льготы по налогу на прибыль, ранее дававшей возможность выводить из-под налогообложения половину прибыли, направляемой на капвложения, выросли налоговые платежи всех компаний, осуществляющих более или менее масштабные инвестиционные программы. "Налоговая инициатива, связанная с капитализацией прибыли до налогообложения, была отменена неоправданно, - считает глава холдинга 'Базовый элемент' Олег Дерипаска. - Я принципиально против льгот, но это не была льгота, это был способ стимулирования вложений в основной капитал. Источником для таких инвестиций была прибыль предприятия. Просто предприятие эту прибыль не распределило в виде дивидендов, не вывело в офшорные зоны, чтобы потом вернуть назад под видом иностранных инвестиций, а вложило в свое развитие. А теперь эти инвестиции назвали льготой, скомпрометировали саму идею, успешно ликвидировали эту законодательную норму и тем самым обвалили рост инвестиций. Мы видим, что в первом квартале в четыре раза сократились инвестиции в основной капитал по сравнению с первым кварталом 2001 года".

Но одной лишь отменой льгот правительство не ограничилось. Переход на уплату налога по методу начисления (в просторечии - "по отгрузке") пробил брешь в оборотных средствах предприятий. А введение с нынешнего года специального, так называемого налогового учета привело к необходимости содержать вторую бухгалтерию с соответствующим увеличением затрат предприятий. "Никакого снижения налогового бремени вообще не было, - категорично заявляет лидер партии 'Развитие предпринимательства', член комитета Госдумы по собственности Иван Грачев. - Снижались ставки налогов за счет отмены льгот, а реально сумма налоговых отчислений нисколько не снизилась, для тех же, кто инвестировал в развитие производства, наоборот, увеличивалась".

Любовью за любовь

Предприниматели, посчитав объемы налоговых платежей в новых условиях, сделали однозначный вывод: "Правительство нас опять обмануло" - и в ответ на этот "обман" разработали целый ворох схем по законной минимизации налоговых платежей, благо 25-я глава Налогового кодекса оказалась документом сырым, изобилующим юридическими "дырами". Уже к весне в арсенале российского бизнеса имелось около полусотни схем по уклонению в той или иной мере от уплаты модернизированного налога на прибыль.

Первой по времени и самой простой по исполнению возможностью снизить налоговые платежи стала переоценка основных фондов. Благодаря ей предприятия смогли раздуть затраты на амортизацию, сведя прибыль к нулю. Правда, обнаружив эту дыру, правительство срочно ее залатало, и теперь переоценка для налоговых целей разрешена лишь в пределах 30%.

Еще одной ценной находкой для желающих снизить налоговое бремя стал перечень нематериальных активов, содержащийся в ст. 257 НК. К ним, в частности, отнесены ноу-хау, секретные формулы и процессы - амортизация их позволяет уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль. Между тем сегодня в России ноу-хау даже не подлежат бухгалтерскому учету ввиду того, что в российском законодательстве в области нематериальных активов нет норм, регулирующих оборот ноу-хау. Отсутствие же определения "секретной формулы или процесса" дает налогоплательщику широчайшие возможности по их оценке и амортизации.

Однако наиболее красивой и эффектной из всех предпринимательских находок является, на наш взгляд, схема, основанная на использовании задатков. Согласно пп. 2 п. 1 ст. 251 НК, денежные средства, поступившие в виде задатка, не облагаются налогом на прибыль. Дальше все просто. Например, организация намеревается продавать товар за 10 тыс. рублей. С покупателем заключается договор, предусматривающий стоимость товара в размере 12 тыс. рублей, но с отсрочкой платежа на один год. По договору предусмотрен задаток в размере тех самых 10 тыс. рублей, передаваемых покупателем в момент заключения договора. И эти деньги в налогооблагаемую прибыль не включаются - продавец должен будет включить всю выручку в налоговую базу только тогда, когда получит от покупателя оставшиеся 2 тыс. рублей, а если тот их не заплатит - то по истечении срока давности.

Через эти и многие другие схемы бюджет на совершенно законных основаниях теряет миллиарды рублей. "Сокращение количества налоговых льгот и закрытие явных пробелов в законодательстве вызывают ответную реакцию бизнеса - способы 'ухода' от налогов становятся все более утонченными, - отмечает Антон Зыков. - С одной стороны, эти схемы стоят дороже, чем использование классической 'помойки'. Но с другой стороны, это создает, в отличие от простого обналичивания, изрядные трудности сотрудникам подразделений МНС. Зачастую вообще невозможно доказать злоупотребление со стороны налогоплательщика. Причина здесь отчасти в недостаточном техническом и информационном обеспечении инспекций, отчасти - в недостатке количества сотрудников, отчасти - в низкой их квалификации".

Разумеется, широкое распространение схем уклонения от налога на прибыль противоречит лозунгу о партнерстве государства и бизнеса, столь популярному в прошлом и позапрошлом году. Однако справедливости ради надо отметить, что первыми принципы равноправного партнерства нарушили именно правительственные чиновники, продавившие свой вариант налоговой реформы вопреки интересам бизнеса. "Чиновники лукавят, говоря, что они, мол, налоговое бремя снижают, а предприниматели не идут навстречу государству, налоги по-прежнему не платят, - говорит депутат Иван Грачев. - Налоговая реформа провалилась не из-за снижения налоговых ставок, как считают в правительстве, а из-за способов ее проведения. Одни плохие законы заменили другими, не менее плохими. В итоге для бизнеса ничего не изменилось".

Остановка в пути

Правительство с самого начала не совсем адекватно оценивало ход и результаты налоговой реформы, поскольку превратило ее из чисто экономической акции в политическое шоу. Вспомнить хотя бы эйфорию, в которой пребывали властные структуры после прошлогоднего всплеска поступлений по подоходному налогу. Чиновники не удосужились адекватно проанализировать этот феномен, объяснив все в наиболее выгодном для себя свете - как выход экономики из тени. И теперь глава МЭРТ Герман Греф вынужден в недоумении разводить руками: "Мы впервые сталкиваемся с тем, что происходит снижение поступлений в бюджет, обычно снижение налогового бремени дает обратный эффект". "Диагноз" правительство поставило неверный и "лечение" - прекратить снижение налогов - выбрало абсолютно неадекватное.

"Повышения налоговых поступлений ожидали за счет 'выхода из тени', - говорит Александр Устинов из ЭЭГ. - Эти ожидания были основаны во многом на опыте 'снижения' подоходного налога в две тысячи первом году. Дескать, мы его снизили до тринадцати процентов, а поступления в первом квартале две тысячи первого года выросли на шестьдесят процентов в реальном выражении. Про повышение сборов подоходного налога в результате 'выхода из тени' в прошлом году трубили на каждом углу, хотя с самого начала было ясно, что там действует целый ряд факторов кроме 'выхода из тени'. И уж по меньшей мере это требовало доказательства и подтверждения временем и расчетами. После изменения налогообложения прибыли правительство почему-то ожидало, что налогоплательщики, по аналогии с подоходным налогом, так и ринутся 'выходить из тени' и отдавать свои кровные государству 'в благодарность за снижение налогового бремени'. А аналогия-то неверная".

И дело не только в адекватности представлений правительства о его действиях. Не нужно быть большим специалистом в экономике, чтобы догадаться, что налоги снижаются не для того, чтобы в следующем же году получить еще больше доходов, а для того, чтобы дать позитивный сигнал экономике и предприятиям, - дать возможность расти, а следовательно, расширять будущую налоговую базу. И только потом, через несколько лет, при проведении последовательной налоговой и структурной политики и при условии, что экономика поверит правительству, можно ожидать снижения оттока капитала за границу, сокращения теневого сектора и роста налоговых поступлений. Ждать же отдачи уже на следующий год слишком оптимистично.

Но правительство так и не научилось работать на стратегическую перспективу, хотя и составляет среднесрочные и долгосрочные планы, программы и концепции. А это еще более тревожный сигнал для бизнеса, чем само по себе замораживание налоговой реформы. "Понятно, что у правительства при существующей налоговой системе слишком мало пространства для маневра. А тут еще и выборы скоро, - отмечает Александр Устинов. - Поэтому оно и вынуждено заниматься только тем, что даст эффект уже в следующем году. Так что существенного снижения налогового бремени действительно не получается".

Статьи на тему: «Налоговая политика»