Политэкономия недр

• Семен Доронин

- В последнее время резко активизировалась деятельность различных структур по изменению закона "О недрах". Свои концепции закона предлагают Минприроды и Минэкономразвития. В Государственной думе группа депутатов во главе с вами предложила принять Кодекс о недрах и недропользовании. Активно участвует в этом процессе и администрация президента, определяя его основные направления и общие рамки. Почему в течение десяти лет этот закон всех устраивал, а сегодня не устраивает никого?

- Для начала внесу ясность в вопрос об авторстве. Кодекс о недрах и недропользовании, представленный на суд общественности Министерством природных ресурсов, - это документ, который был внесен нами на рассмотрение Госдумы еще в июне нынешнего года, а затем доработан совместными усилиями. Что же касается закона "О недрах", то он действительно был принят в девяносто втором году и на тот период явился, пожалуй, одним из наиболее рыночных законов. Но время идет, и становится совершенно очевидным, что законодательство о недрах нуждается в значительной корректировке. Оно сегодня отпугивает потенциальных инвесторов, так как некоторые основополагающие нормы прописаны в нем недостаточно четко. А после того как был принят Налоговый кодекс, "дыры" появились и в финансово-экономической части действующего закона "О недрах". Нельзя не отметить и тот факт, что в нем практически не расписан порядок выдачи и изъятия лицензий. Это открывает широкие возможности для произвольных трактовок, а они, как правило, напрямую зависят от личной или корпоративной выгоды.

Иными словами, "основной закон в сфере недропользования", коим, безусловно, является закон "О недрах" девяносто второго года, изрядно устарел. А это недопустимо хотя бы потому, что российская экономика сохраняет и еще долго будет сохранять по преимуществу сырьевой характер. Поэтому роль природно-ресурсной ренты в жизни нашего государства и общества огромна. Достаточно сказать, что на нее приходится не менее семидесяти пяти процентов прироста ВВП, на долю же труда - не более пяти процентов, на долю капитала -двадцать процентов. По этой причине никого не устраивает ситуация, когда огромные деньги (по разным оценкам, это несколько сот миллиардов долларов), полученные в результате присвоения природно-ресурсной ренты, работают в экономике Запада, а не в России. И это - при хроническом недофинансировании геологоразведки. Например, только для того, чтобы поддержать нынешний уровень добычи нефти и газа, не говоря уж об его увеличении, необходимо в течение ближайшего десятилетия вложить сто миллиардов долларов. Проект Кодекса о недрах и недропользовании, подготовленный членами экспертного совета по металлургии и горнорудной промышленности Госдумы совместно со специалистами Минприроды, направлен в первую очередь на решение этой проблемы.

- В концепциях нового закона "О недрах", представленных на заседании правительства, предлагалось заменить существующие лицензии на недропользование концессионными соглашениями. Этот подход был продекларирован и в пояснительной записке заместителя главы президентской администрации Дмитрия Козака, которая в июле нынешнего года стала достоянием гласности. Как вы относитесь к этому предложению?

- Должен сразу сказать, что концессия - это весьма распространенная в мире форма недропользования. Думаю, что она появится и в России. Но я считаю, что попытка фактически национализировать продукцию добывающих предприятий путем замены выданных им лицензий на концессионные соглашения не может быть продуктивной.

Во-первых, принятие такого решения еще сильнее отпугнет потенциальных инвесторов, станет лишним подтверждением того, что об экономической стабильности в России можно только мечтать. Если условия функционирования хозяйствующих субъектов будут кардинально изменены, то это приведет к значительному падению курсов акций и усилению спекулятивных настроений.

Во-вторых, передача государству прав собственности на добытые полезные ископаемые неизбежно приведет к тому, что частные добывающие компании потеряют всякий интерес к рисковым проектам, к использованию более квалифицированного менеджмента, более эффективных технологий - ведь рентабельность им будут устанавливать свыше, а значит, как ни старайся, больше не заработаешь.

И хотя от передачи государству прав собственности на добытые полезные ископаемые все вроде бы солидарно отказались, я не исключаю возможных рецидивов, например попыток ввести эту норму на различных стадиях законотворческого процесса. И одна из причин в том, что заменить десятки тысяч выданных лицензий на концессионные договоры не просто весьма затруднительно, но и экономически опасно. Опыт СРП показывает, что на это нужны годы. Поэтому в нашем проекте говорится о постепенном, "штучном" характере применения концессий. Они должны использоваться только там, где требуются значительные денежные вливания, в первую очередь иностранные.

- Предложенный вами законопроект препятствует уводу ресурсной ренты за рубеж. Какие еще важнейшие задачи он позволит решить?

- Ни для кого не секрет, что сегодня природные ресурсы России часто используются неэффективно, если не сказать хищнически. Например, в советские времена коэффициент извлечения нефти составлял более тридцати процентов от геологических запасов нефтяных месторождений, сейчас - чуть более двадцати, хотя реально можно добывать до сорока процентов находящейся в земле нефти. Все больше скважин бездействуют и консервируются. Эксперты утверждают, что это крайне опасная тенденция, ведь, заглушив низкорентабельные скважины, можно вызвать такое перераспределение нефти в пластах, что пострадают все запасы месторождения. А потому и нужен такой Кодекс о недрах и недропользовании, который сохранял бы наши природные ресурсы.

С другой стороны, у некоторых наших компаний, и это отмечал президент, есть неиспользуемые ресурсы на десять-пятнадцать, двадцать пять и даже тридцать лет вперед, а у западных - лишь на пять-восемь лет. Такое положение приводит лишь к повышению капитализации этих компаний, но ничего не дает стране. Понятно, что президента беспокоит не сам факт повышения капитализации - в этом нет ничего плохого, а то, что капитализация повышается за счет снижения эффективности добычи полезных ископаемых. Иначе говоря, если для некоторых российских сырьевых компаний на первом месте стоит вопрос повышения капитализации, то для государства главное - рациональное использование природных ресурсов.

- Означает ли это, что нужно ввести норматив на запасы и отобрать у наших компаний лишнее, чтобы было, как во всем мире?

- Я так не думаю. Дело в том, что в эпоху экономической глобализации в мировой экономике определяющую роль играют сверхкрупные транснациональные корпорации. В результате многочисленных слияний и поглощений последнего времени на свет появились экономические монстры, которые фактически диктуют свои условия на рынке. В восемьдесят седьмом году в мире было произведено слияний и поглощений на сумму в сто миллиардов долларов, а в девяносто девятом году - уже на семьсот двадцать миллиардов долларов. Причем на долю слияний пришлось лишь три процента от этой суммы, все остальное - это поглощения. В двухтысячном году зарубежные поглощения, по некоторым оценкам, достигли одного триллиона долларов. Многонациональные компании теперь создают производственные цепочки, охватывающие сразу несколько стран, а зачастую даже несколько регионов.

Если мы хотим, чтобы отечественные корпорации, ориентированные на поддержку российского государства и русской культуры, сохранились, а не исчезли с лица земли, то мы должны убедить государство сегодня не отказывать им в поддержке. Если же этого не сделать, то все они просто-напросто будут раздавлены или поглощены транснациональными конкурентами. Кстати, они в России ведут себя совсем не так, как в других странах. Например, всемирно известная корпорация BP-Amoco обычно вкладывает в добычу и разведку в среднем около шестидесяти долларов на тонну добытой нефти. А вот в России нефтяная компания "Сиданко", находящаяся под управлением BP-Amoco, инвестирует в добычу лишь около шести долларов на тонну.

Поэтому нужно тщательно отделять зерна от плевел и поддерживать те российские компании, которые ориентированы на защиту интересов нашей страны. Так поступают во всем мире. Вспомним хотя бы лозунг - "Что хорошо для General Motors, то хорошо для Америки". Такой же подход демонстрируют и европейские страны.

Что из всего этого следует? Прямой ответ на ваш вопрос: если какая-либо российская компания не может или не хочет использовать свое право на добычу, то ей нужно предоставить законную возможность продать или передать принадлежащую ей лицензию.

- Сейчас при выдаче лицензии на пользование недрами действует принцип "двух ключей". Вы выступаете категорически против этого принципа. Чем он вас не устраивает?

- Можно ответить на этот вопрос традиционно: принцип "двух ключей" снижает экономическую эффективность разработки недр, повышает транзакционные издержки. Увеличение числа чиновников, вовлеченных в процесс выдачи лицензий, ведет к разрастанию коррупции, усложнению самой процедуры и, как следствие, к затяжке ввода в эксплуатацию месторождений полезных ископаемых.

Однако я предложил бы рассмотреть ситуацию более широко, с политэкономических, так сказать, позиций. На мой взгляд, сегодня в России (причем и в экономической, и в политической сфере) наблюдаются две тенденции - центростремительная и центробежная. Выразители первой - это крупные общероссийские корпорации, а выразители второй - некоторые региональные лидеры. Они пытаются создать из своих областей экономически закрытые образования. Сегодня мы видим, как с помощью различных административных барьеров на рынок одного региона пытаются не допустить продукцию, произведенную в других субъектах федерации. Отдельные губернаторы и президенты вообще создали из своих регионов что-то наподобие корпораций. Экономическая деятельность в них полностью определяется губернаторами, а об экономической свободе не может быть и речи.

На мой взгляд, только крупные российские корпорации противостоят сегодня этим центробежным тенденциям. Более того, такие корпорации, образно говоря, составляют костяк российского государства. Организуя производство одновременно в нескольких регионах, создавая длинные и сложные технологические цепочки, крупные финансово-промышленные группы связывают российские регионы воедино. Эти экономические субъекты объективно заинтересованы в единстве российского государства - и экономическом, и политическом.

Очевидно, что любой орган государственной власти, в том числе и Госдума, должен действовать в интересах государства. А сегодня действовать в интересах государства означает поддерживать общероссийские корпорации в их борьбе с экономическим сепаратизмом региональных элит. Так что надо говорить скорее не об экономических, а о политэкономических основаниях отмены принципа "двух ключей", который лежит в основе нынешней редакции закона "О недрах" и позволяет региональным руководителям всячески тормозить разработку полезных ископаемых, которую ведут крупные корпорации. Сегодня для интересов российского государства объективно необходима асимметрия управленческих решений в пользу федерального центра.

- В двадцать первом веке важным аспектом деятельности государственной власти становится экологическая политика. Должен ли Кодекс о недрах учитывать то, как на природной среде отразятся действия добывающих компаний?

- Я убежден, что новый Кодекс о недрах и недропользовании должен ориентировать российский бизнес на производство более технологичной, а значит, и более экологичной продукции. Давайте рассмотрим ситуацию в металлургической и горнорудной отрасли. Современные мировые тенденции в металлургии таковы, что развитые страны стараются вынести наиболее грязные производства первых переделов, как производство слябов, в другие государства. Например, итальянская компания Danieli собирается построить завод по производству полутора миллионов тонн слябов в год в Венесуэле. А основными рынками сбыта этих слябов помимо Венесуэлы станут США и ЕС. Англо-голландская Corus Group Plc приобрела бразильскую сталелитейную компанию Comphania Siderurdica Nacional и собирается довести производство железной руды в Бразилии до тридцати миллионов тонн в год, аргументируя это тем, что стоимость выпуска готовой продукции в Бразилии ниже, чем в развитых странах - сто тридцать долларов за тонну слябов против ста восьмидесяти долларов в Европе.

Примеров такого поведения развитых государств и базирующихся в них корпораций я могу привести множество. Сами же развитые страны предпочитают производить высокотехнологичную продукцию - это и экологически чище, и экономически эффективнее.

Нас сегодня тоже пытаются подтолкнуть к тому, чтобы мы отказались от производства высокотехнологичной продукции. Например, при существенном ограничении поставок российской стали американская администрация предложила увеличить квоту на импорт слябов из России. Причина? Увеличение импорта слябов снижает экологическую нагрузку на Америку и увеличивает ее для других стран, в том числе и для России. Не случайно экологическая ситуация у нас в последнее время ухудшается. Так, например, выбросы вредных веществ в атмосферу с девяносто девятого по две тысячи первый год увеличились на три целых две десятых процента, хотя до девяносто девятого года они неуклонно снижались. Думаю, что Кодекс о недрах должен быть направлен на ликвидацию такого положения и работать "в связке" с экологической доктриной, разработанной Минприроды.

- Какие еще позитивные моменты вы бы отметили в предложенной вами концепции Кодекса о недрах, которую поддерживает и Минприроды?

- Вопрос о том, какой характер носит то или иное изменение законодательства - позитивный или негативный, - вопрос достаточно субъективный. И все-таки я считаю принципы, положенные в основу нашей концепции, правильными.

Во-первых, полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере недропользования должны быть четко разграничены. Например, права на создание подземных хранилищ нефти и газа, строительство других подземных сооружений, разработку общераспространенных полезных ископаемых должны самостоятельно предоставлять субъекты федерации. А вот права на геологическое изучение и добычу полезных ископаемых, имеющих стратегическое значение для страны, должны предоставлять федеральные органы власти.

Во-вторых - и это принципиально важно, в Кодексе о недрах должна быть детально прописана процедура лицензирования.

В дальнейшем, продолжая работу над Кодексом о недрах, важно не перегнуть палку и в декларируемой заботе о недропользователе не ухудшить ныне существующие условия хозяйствования. То есть не выплеснуть вместе с водой и ребенка. В целом же, по моему глубокому убеждению, Кодекс о недрах - неотъемлемая часть оптимистического сценария развития сырьевого сектора страны, и обойтись без него никак нельзя.