О большой развилке20

• Александр Привалов

Внесённый президентом проект федерального закона об антикоррупционной экспертизе (АЭ) нормативных правовых актов и их проектов есть важнейшее событие — пока неизвестно, какого знака. Если после прохождения проекта через Думу получится работающий закон, это будет огромный сдвиг — не только в смысле борьбы с коррупцией, но и вообще в построении разумного государственного устройства. Если закон получится плохой, то он нанесёт не меньший вред — и самим своим наличием, формально заняв место, где нужен настоящий закон, и неизбежно возникающими в таком случае новыми коррупционными просторами.

О необходимости такого закона «Эксперт» писал начиная с 2000 года («Ворующие по закону», № 7); писал столько раз и так подробно, что сегодня, надеюсь, позволительно обойтись немногими словами. Особенность — и непотопляемость — отечественной коррупции заключается в том, что ключевая её часть идёт по закону. Наши нормативные акты содержат массу положений, допускающих чиновника к слишком удалой рулёжке активами; многие, базируясь на таких положениях, пускаются воровать. Изгнав эти положения из действующих актов и перестав включать их во вновь принимаемые, мы — нет, не поборем коррупцию, но хотя бы сделаем возможной борьбу с нею. Для этого мы — и не только мы — столько лет подряд и требовали введения АЭ как непременного элемента нормотворчества и пересмотра действующей нормативной базы.

Пока законопроект далёк от должного уровня. Это сырой и не очень внятный текст, заявляющий требуемые принципы, но не доводящий их до недвусмысленного результата. Так, обязательность проведения АЭ помянута в статье 2, но никак не обеспечена текстом проекта. Нет ни чётко прописанной процедуры АЭ, ни сроков её проведения, ни ответственных за эту работу, ни санкций за её недолжное исполнение. Ответственных за появление в нормативных актах порождающих коррупцию записей, разумеется, текст тоже не определяет. Самое же главное — в тексте не содержится прямого и внятного запрета на принятие нормативного акта, в проекте которого выявлены коррупционные факторы. Напротив, прямо сказано, что заключение АЭ носит рекомендательный характер. Какая же это «обязательность»? Так, пёрышко на шляпу. Из-за одного этого закон теряет 99% потенциальной полезности.

Главное впечатление от законопроекта — его совершенно не оправданная «рамочность». Не могу даже вообразить причины, которая мешает все подробности АЭ прописать прямо в тексте закона. Да, он был бы не на трёх страницах, а на тринадцати или даже на двадцати трёх — что за беда? Зато имел бы шансы работать по титульному назначению. Сейчас таких шансов — нет. Смешно говорить, но типичнейшим признаком коррупциогенности нормативного акта заслуженно считается как раз «широта дискреционных полномочий», даруемых какому-либо госоргану (здесь — прежде всего прокуратуре). Только и не хватало сделать главный антикоррупционный закон — коррупциогенным. А что таким он и будет, если проект примут в исходном виде, сомнений, увы, нет: способы нештатного использования положений проекта бросаются в глаза при первом же чтении — мало-мальски внимательной АЭ законопроект об АЭ заведомо не прошёл бы. Важно ещё отметить, что аккуратно заполнить обрисованную проектом «рамку» невозможно даже и в принципе. По статье 3, АЭ проводится прокуратурой, Минюстом и прочими агентами «согласно методике, определённой правительством РФ». Правительство, конечно, может определить методику АЭ — собственно говоря, совсем недавно оно так и поступило (постановление № 196 от 5.03.09), имея в виду нормативные акты подведомственных себе органов власти. Но правительство не имеет права определять какие бы то ни было ограничения для работы власти законодательной — это было бы антиконституционно; так кто же определит методику АЭ проектов федеральных законов?

Здесь не место подробно анализировать проект, но ещё о двух сущностных его недостатках не упомянуть нельзя. Во-первых, он свирепо сужает предмет разговора. Коррупционных факторов в нормативных актах он видит и называет — три. В методике ЦСР, используемой почти пять лет, активно работающей уже более чем в половине регионов, таких факторов 22. В методике, недавно утверждённой правительством, их 17. То есть, даже если бы во всём остальном проект был безупречен, запускаемая им машина АЭ работала бы с кпд много хуже паровозного. С тремя факторами никакого закона, считай, и нету. Во-вторых — и это, пожалуй, не менее важно, чем всё остальное вместе взятое, — проект практически отбрасывает независимую экспертизу. Нет, она упомянута в пятой (последней) статье проекта, но что толку? Заключение «рекомендательного характера» от прокуратуры или Минюста, может, хоть раз в год сыграет, а от «институтов гражданского общества и отдельных граждан» — смешно и надеяться.

А теперь самое главное. Недостатки проекта не фатальны. Они вполне могут, а значит, и должны быть исправлены при прохождении через Думу. Депутатам даже не нужно будет что-либо второпях изобретать: готовый материал для поправок содержится в мартовских постановлениях правительства (№ 195 — правила проведения АЭ, № 196 — методика). Они тоже небезупречны — например, прямого запрета на принятие нормативных актов, к которым есть претензии по АЭ, там тоже нет. Но сбалансированные предложения на этот счёт имеются, например, в материалах ЦСР. С одной стороны — обязательность удаления коррупционных положений из нормативных актов и их проектов, а также ответственность за нарушения по этой части. С другой стороны — необъезжаемые требования по системности и проверяемости самих АЭ, не позволяющие использовать этот инструмент в нештатных целях. Работа с обсуждаемым проектом требуется не самая простая, но и не самая сложная. За месяц — точно можно управиться. Можно и быстрее.

Что будет, если депутаты, не проведя этой работы, примут проект в неизменном виде? Плохо будет. Оставляя в стороне второстепенный, на мой взгляд, вопрос об очередном перераспределении власти (прокуратура получит ещё один смутно очерченный кусок полномочий — вместе с контролем над их осуществлением), мы должны будем констатировать: подан невидный широкой публике, но совершенно ясный всем заинтересованным лицам сигнал: с коррупцией всерьёз бороться никто не будет. Не нужно это никому — из тех, чьё мнение хоть что-то весит.