Хороша для бюджета, нейтральна для общества

• Сергей Журавлев

Лауреатом первой Национальной премии по прикладной экономике стала работа Юрия Городниченко, Хорхе Мартинеса-Васкеса и Клары Сабирьяновой Питер «Мифы и реальность перехода к плоской шкале налогообложения: микроанализ уклонения от уплаты налогов и изменения благосостояния в России». Ниже мы приводим расширенную аннотацию данной работы, подготовленную на основе доклада Клары Сабирьяновой Питер на церемонии вручения премии 8 апреля 2010 года в ГУ−ВШЭ.

Последние 30 лет мы наблюдаем снижение максимальной ставки подоходного налога в самых разных странах мира. С 1980-го по 2005 год среднее значение максимальной ставки подоходного налога снизилось с 62 до 36%. Этот процесс наблюдался в странах с разной степенью развития. Вторая глобальная тенденция — сокращение степени прогрессии в ставках подоходного налога, разрыв между максимальными и минимальными ставками в системах с прогрессивным налогообложением уменьшается.

Важной чертой эволюции налоговых систем начиная с 90-х годов прошлого века стало все большее распространение плоской шкалы подоходного налога. Если ранее плоскую шкалу вводили только совсем малые страны и некоторые офшорные юрисдикции, то в 90-е эта практика расширилась. Например, в середине 90-х ее взяли на вооружение все три прибалтийские республики. Но при очень высокой единой ставке.

В 2001 году Россия первой из крупных стран ввела плоскую шкалу подоходного налога, притом по весьма низкой ставке (13%). Две прогрессивные ставки (20 и 30%) для лиц с высокими доходами были отменены, также было отменено однопроцентное отчисление в Пенсионный фонд.

Российская налоговая реформа и ее результаты очень внимательно изучались и до сих пор изучаются за рубежом. Реформа считается успешной и часто рассматривается как образец для подражания. За один только 2001 год поступления НДФЛ в России выросли на 26% в реальном выражении, в дальнейшем этот рост продолжился.

За последнее десятилетие число стран с плоской шкалой подоходного налога резко увеличилось: по состоянию на январь текущего года их уже 29 (см. таблицу). А, например, Польша, Хорватия, Венгрия, Мексика рассматривают вопрос введения плоской шкалы.

Однако если внимательно посмотреть на список стран с плоской шкалой подоходного налога, то заметно, что в нем представлен бывший соцлагерь и относительно менее развитые страны. Из относительно более развитых только Исландия ввела плоскую шкалу, но через три года вернулась к прогрессивной шкале.

В отношении российской реформы все же не было твердого эмпирического подтверждения, что именно она повлияла на сокращение налоговых уклонений и тем более на рост благосостояния. Главный вопрос с научной точки зрения: как правильно оценить последствия налоговой реформы, введения плоской шкалы? Особенно важно корректно измерить изменение общественного благосостояния в результате налоговых реформ. Методологически это особенно сложно сделать, к примеру, в России, когда большая часть экономики находится в тени. Важно разделить влияние налоговой реформы. С одной стороны, с точки зрения реального роста благосостояния, то есть увеличения ресурсов общества, которое оно может направить на потребление домохозяйств. С другой — с точки зрения простого декларирования ранее скрываемых, ненаблюдаемых, но фактически существовавших доходов.

Трудности объективной оценки

Какие методы исследования последствий налоговых реформ были известны? В ранних работах по данной теме основной акцент делался на оценках эластичности предложения труда по налоговым ставкам. Во-первых, это вытекало из стандартной экономической теории. Во-вторых, предложение труда легко измерить. Проблема заключается в том, что в рамках такого подхода другие формы реагирования экономики на изменения налоговой ставки наблюдать очень трудно. Например, мы не знаем, как изменилась отдача труда, как оценить сдвиги в профессиональной и отраслевой мобильности в результате налоговой реформы.

В 1999 году Мартин Фелдстайн, ныне президент Национального бюро экономических исследований США, опубликовал очень влиятельную статью, в которой с помощью теоретической модели показал, что нам требуется интегральный показатель изменения благосостояния от налоговых ставок. И он показал, что эластичность облагаемого дохода по налоговым ставкам является таким показателем. Статья стала очень популярной, и теперь ни одна страна в мире не затевает налоговую реформу без оценок этой эластичности для национальной экономики. Однако в 2008 году американский экономист Четти показал, что эластичность облагаемого дохода не может рассматриваться как правомерный показатель, потому что в тех случаях, когда ресурсные потери от сокрытия доходов небольшие, само сокрытие доходов надо выделить из эффекта благосостояния. Проблема в том, что предложенный им альтернативный показатель — эластичность совокупного дохода по налоговым ставкам — ненаблюдаем, его невозможно измерить. Кроме того, традиционный подход, связанный с оценкой эластичности облагаемого дохода, приводит к переоценке результатов реформы.

За выявление двух эффектов от введения плоской налоговой шкалы и взялись авторы премированной работы, на эмпирическом материале показав, что налоговая реформа действительно стала инструментом уменьшения налогового уклонения в России и что в известной мере большие финансовые поступления в 2001-м и следующих годах могут быть связаны именно с повышением добровольного согласия на выход из тени. Эффект роста производительности тоже был, хотя и существенно меньший по сравнению с эффектом сокращения уклонения от уплаты налога.

На самом деле методологически очень трудно выявить как раз воздействие налоговой реформы на доходы и потребление. Ведь одновременно на них влияли и другие факторы, скажем повысившиеся цены на нефть, вызвавшие рост экспортных доходов в экономике. Кроме того, надо было очистить оценки от влияния сдвигов в системе налогового администрирования и правоприменения.

Новаторский подход

Изюминка работы — предложенные методы оценки. Авторы поставили задачу, используя данные статистики потребления и дохода, отделить эффект декларирования ранее теневых доходов от эффекта реального роста доходов. Они разработали модель, устанавливающую связь благосостояния с налоговой шкалой, и предложили методы оценки ее параметров, которые можно было применить, опираясь на данные бюджетных обследований домохозяйств.

Опустим технические детали, желающие могут ознакомиться с ними, наслаждаясь оригиналом работы. Заметим лишь, что для оценки параметров модели требовались данные о доходах и расходах одних и тех же домохозяйств, до и после реформы. К счастью, в России такие данные были. Российский мониторинг экономического положения и здоровья населения охватывал несколько тысяч домохозяйств и массу показателей, включая движение сбережений и доходов во времени за период с 1998-го по 2004 год. В США, кстати сказать, таких данных нет, потому что там сведения о доходах и сведения о потреблении домохозяйств получаются в результате опросов разных домохозяйств.

Модельные расчеты показали, что влияние снижения налоговой ставки на реальный рост экономики существенно меньше, чем на декларируемые доходы. Эластичность потребления по налоговой ставке равна примерно минус 0,21, а эластичность чистого декларируемого дохода — минус 0,47; разница, как видим, очень велика. Потребление со снижением налоговой ставки росло в гораздо меньшей степени, чем декларируемый доход.

Модель также позволила оценить долю скрываемых доходов во всех заработанных накануне реформы доходах — для России она оказалась равна примерно 28%. Объединение найденных параметров показало, что только в результате снижения ставки, независимо от действия любых других факторов, Россия получила дополнительный прирост общественного благосостояния в 2,2% годового облагаемого дохода. Это верхняя оценка эффекта благосостояния. Нижняя оценка (исходя из предположения о несущественности ресурсных издержек уклонения от налогов) очень мала — всего 0,6% прироста облагаемого дохода. Полученный диапазон оценок, таким образом, хоть и подтверждает положительное влияние налоговой реформы 2001 года на экономический рост в России, но говорит о том, что эффект этот существенно скромнее, чем следовало бы из расчетов по традиционным моделям.

При этом эффект декларирования ранее скрываемых доходов составляет две трети совокупного эффекта благосостояния, и всего лишь треть приходится на эффект реального роста производительности в ответ на реформу. Заметим, что метод Фелдстайна не позволял получить такую декомпозицию.

Практическое значение

Исследование содержит несколько выводов для экономической политики. Во-первых, твердо установлено, что уменьшение налоговых ставок положительно влияет на собираемость подоходного налога. Раньше в налоговой литературе эта связь трактовалась неоднозначно. Во-вторых, предложен метод для оценки налогового уклонения и изменений в производительности в ответ на налоговую реформу, который можно распространить на любую другую страну, где есть материалы бюджетных обследований домохозяйств. В-третьих, разработан подход, позволяющий оценивать размер убытков от роста НДФЛ в условиях, когда присутствует налоговое уклонение. Этот подход учитывает совокупную реакцию потребления на изменение налоговых ставок. Таким образом, политики могут произвести комплексную оценку последствий предполагаемой налоговой реформы.

В целом можно сказать, что плоская ставка вряд ли приведет к значимому увеличению налоговых поступлений в экономиках с небольшой долей уклонения от налогов, поскольку эффект дополнительных трудовых усилий в ответ на реформу, скорее всего, будет небольшим. Тем не менее, если экономика работает в условиях повсеместного распространения практики уклонения от налогов, как это можно предполагать для России начала 2000-х, тогда единая ставка подоходного налога может привести к заметному росту доходов бюджета через увеличение добровольного согласия на уплату налогов. В то же время общая эффективность налоговой реформы в России, возможно, меньше, чем думали прежде.

Анализ показывает, что плоская шкала НДФЛ может дать увеличение доходов в странах со слабой налоговой дисциплиной через эффект декларирования доходов. В развитых странах, где масштабы сокрытия доходов не так велики, эффект введения плоской шкалы может быть небольшим, поэтому они и не рассматривают обычно в практической области переход к плоской шкале. Еще один вывод: для понимания общего эффекта крайне важны оценки эластичности потребления в условиях сокрытия доходов.

Важный политический вопрос: увеличивает ли плоская шкала неравенство в доходах? Если рассмотреть страну, где не существует теневой экономики (уклонения от налогов), то там прогрессивная шкала налогообложения снижает неравенство. Собственно, в этом заключается главная цель системы прогрессивного налогообложения — сгладить неравенство в доходах. Когда же существует эффект сокрытия, то еще неизвестно, как фактически влияет прогрессивная шкала на неравенство в доходах. У более обеспеченных слоев есть больше возможностей уклониться от налогов, вывести капитал, поиграть с источниками доходов и т. д. В этом смысле при введении плоской шкалы видимое неравенство в доходах сократится, а фактическая разница в потреблении может возрасти. В другой своей работе наши авторы обнаружили, что в странах, где существуют большая теневая экономика и слабое правоприменение, прогрессивная шкала налогообложения приводит к увеличению неравенства в потреблении, но к снижению неравенства в доходах. В странах с более развитыми институтами прогрессивная шкала способствует снижению неравенства как в потреблении, так и в доходах.

Заключительные замечания

Победившая работа хороша тем, что исследование российских проблем ведется по стандартам западной науки. За любое свое высказывание авторы отвечают кучей обработанной эмпирики, и это вызывает уважение. И устанавливает некую планку на будущее, которая, надо думать, уже не опустится. Раньше работы такого класса о России можно было почитать в основном только в working papers MBФ. Однако, на мой вкус, у жюри был трудный выбор — среди представленных присутствовали работы с не менее актуальной тематикой. Хорошо, что в первом же конкурсе конкуренция оказалась на достойном уровне. Будем надеяться, что такая премия побудит экспертов на дальнейшие исследования многострадальной российской экономики, а следующее присуждение премии в 2012 году пройдет в не менее острой борьбе и выявит столь же качественного победителя.

• Минфин предлагает ввести 1-процентный налог на роскошь стоимостью более 300 млн рублей
• Минэкономразвития призывает снизить ставку страховых взносов до прежних 26%. Экономисты считают, что для выхода бизнеса "из тени" налог должен быть еще ниже
• Глава Минфина Антон Силуанов признал ошибочным повышение налоговой нагрузки на бизнес