Наконец-то вспомнили о потребителе3

• Елисеев Георгий, начальник управления стратегии ОАО «Сибур-Минудобрения»
• Иван Рубанов

Фото: Геннадий Минченко/ Agency.Photographer.ru

В мае 2007 года правительство РФ выпустило знаменитое постановление № 333, которое узаконило принцип равнодоходности внутренних цен на газ. Значение документа огромно, ведь этот вид топлива обеспечивает около половины российского энергобаланса. Исторически цена на газ для отечественных потребителей была одной из самых низких в мире, но «Газпрому» удалось убедить руководство страны в необходимости ее повышения до паритета с экспортом, то есть цена должна быть такой же, как при продаже в дальнее зарубежье, за вычетом таможенной пошлины и транспортных расходов. Соответственно, доходность поставок на внутренний и на внешний рынок должна быть одинаковой. Поскольку почти весь объем продаж «Газпрома» в дальнем зарубежье направляется на очень дорогой европейский рынок, внутренние цены должны были повыситься очень резко и сильно. В соответствии с правительственным документом переход на «европейские» цены планировалось завершить уже к 1 января 2011 года; за три с половиной года внутренние тарифы на газ, как ожидалось, должны были вырасти втрое.

Еще во время принятия документа концепция экспортного паритета и резкого повышения цен многим, включая «Эксперт» (см. «Друг мой — враг мой», № 50 за 2008 год), показалась весьма сомнительной. Во время финансового кризиса 2008–2009 годов, на фоне падения мировых цен и серьезных проблем в отечественной экономике, стало очевидно, что быстрый переход на европейские цены будет для нашей промышленности не просто опасным, а убийственным. К тому же обнаружились серьезные изъяны в разработанной Федеральной комиссией по тарифам (ФСТ) методике расчета равнодоходной цены: ее применение могло привести к тому, что цены на газ в России по абсолютным значениям окажутся выше, чем в Европе. Логичным и хорошо известным итогом стало принятое в 2010 году решение правительства перенести сроки перехода на новые цены. При этом сам принцип равнодоходности сомнению не подвергался.

Однако выясняется — и об этом широкой публике практически ничего не известно, — что идея внедрения равнодоходных цен уже не является незыблемым приоритетом для чиновников. Ряд последних новаций свидетельствует, что механизм экспортного паритета будет модифицирован в интересах потребителей. Более того, накал страстей вокруг этой темы таков, что правительство, похоже, готово, пусть и крайне осторожно, обсуждать тему радикального реформирования газовой монополии.

От эволюции к фактической отмене

Почему реформа газовой отрасли, пролоббированная госмонополией, затормозилась и подверглась модификации?

К счастью, «Газпром» не единственная инстанция в принятии решений о реформировании цен. На направление реформ влияют обязательства, данные Россией в переговорах о вступлении в ВТО. В определении сроков и скорости реформирования принимают участие органы правительства РФ, имеющие отношение к финансам и экономическому развитию. Интересы этих структур многообразны и разнонаправленны. Например, Министерство финансов, с одной стороны, заинтересовано в росте налогов, которые зависят от прибыли «Газпрома» и независимых газовых компаний. Но, с другой стороны, это же министерство отвечает за темпы инфляции, а рост тарифов естественных монополий — один из основных ее компонентов. В росте цен и инвестиций в газовую отрасль заинтересовано Министерство энергетики, а вот, например, для Минпрома важнее конкурентоспособность отечественной промышленности, чему рост затрат на энергоносители совсем не способствует. Аналогичная позиция и у Министерства экономического развития, ответственного за рост ВВП: оно активно настаивает на лимитировании ежегодного роста тарифов естественных монополий. В частности, в прогнозах на 2010–2011 годы Минэкономразвития отстояло повышение тарифов в пределах 15%, эти же 15% заложены в экономические прогнозы министерства до 2014 года. На решения о регулировании газового сектора влияет некая равнодействующая интересов всех сторон (см. схему 1), включая непосредственных участников экономической деятельности, и равнодействующая эта склоняется то в одну, то в другую сторону.

В 2007–2008 годах, когда газ в России стоил порядка 70 долларов, впятеро меньше, чем в Европе, правительственное постановление о переходе на равнодоходные цены казалось адекватным и внедрялось весьма резво. Темпы повышения регулируемых цен достигли максимума в 2009 году (+26,5%), что, правда, в значительной степени было компенсировано девальвацией рубля. Но уже в 2010 году стало очевидно, что перейти на равнодоходные цены к 1 января 2011 года невозможно. Хотя «Газпром» продолжал продавать свой газ европейцам дорого, мировые цены на энергоносители вошли в крутое пике. На отдельных, завязанных на импорт, рынках, например в США, они опускались ниже 100 долларов, обеспечив местной промышленности беспрецедентно низкий уровень издержек. На фоне кризисного состояния российской экономики повышение внутренних цен до европейского уровня привело бы к катастрофическому удару по конкурентоспособности российских товаров как на внешних, так и на внутренних рынках.

Именно тогда было принято решение отсрочить неприятную дату окончательного перехода на новый механизм до 2015 года. Параллельно возникла идея совместить принцип равнодоходности с принципом постепенного лимитированного роста регулируемых цен через систему понижающих коэффициентов. О такой схеме, которая позволила бы формально объявить о вступлении в действие равнодоходного механизма, но с понижающим коэффициентом (в первый год 0,6, затем 0,7, 0,8, 0,85 и, наконец, в 2015 году — 1), заявляли представители «Газпрома», в частности начальник департамента экономической экспертизы и ценообразования Елена Карпель.

31 декабря 2010 года было подписано постановление правительства РФ № 1205, опубликованное лишь в феврале 2011-го. Этот подписанный под звон бокалов шампанского документ кроме повторения тезиса о равнодоходности внес в газовую реформу некоторые принципиально новые элементы. Был введен переходный период на 2011–2014 годы, в течение которого цены по-прежнему будут оставаться регулируемыми. В частности, на 2013–2014 годы устанавливается размер среднегодового разрешенного повышения тарифов — 15%, при этом разрешенные отклонения от этой планки не должны превышать трех процентных пунктов. Например, «Межрегионгаз» может одним потребителям повысить цены на 18%, а другим — всего на 12%. Кроме того, был легализован принцип понижающих коэффициентов, которые должны стать частью формулы равнодоходности; их установление поручено ФСТ.

Но самое интересное в этом постановлении то, что впервые было признано: новая формула должна учитывать не только равнодоходность, но и «стоимость альтернативных видов топлива», то есть угля, нефтепродуктов, электроэнергии и т. п., на локальных рынках. Все эти рынки более конкурентны, чем газовый, поэтому учет цен на них  вполне может нивелировать влияние динамики экспортных цен на газ.

Еще одной новостью в этом постановлении стало поручение ФСТ «представить в правительство Российской Федерации предложения о переходе начиная с 1 января 2015 года от государственного регулирования оптовых цен на газ к государственному регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам на территории Российской Федерации». Смысл сухой фразы, считай, революционен. При желании она легко может трактоваться как полный отказ от привязки внутренних цен к европейскому или какому-либо другому рынку. Идея пока не очень понятная (как можно не регулировать цены в сегменте, где один поставщик контролирует более 80% сбыта?), но явно специально вброшенная для обсуждения экспертным сообществом.

Анализ новой конфигурации

В июле 2011 года Федеральная служба по тарифам, выполняя поручение правительства, опубликовала на своем сайте приказ № 165-э/2, в Приложении 1 к которому содержится Положение об определении формулы цены на газ. Новая формула включает в себя понижающий и региональный коэффициенты, на которые умножается расчетная равнодоходная цена (см. схему 2). Первый из этих коэффициентов меньше единицы, но с течением времени к ней приближается — по сути, он выполняет функцию ограничения роста цены (не более 15% в год, как и предлагал МЭР). Второй коэффициент должен учесть особенности локальных рынков альтернативных видов топлива. Как — пока непонятно, об этом в документе ФСТ нет ни слова. Можно предположить, что в регионах, где есть, например, уголь, на который может перейти потребляющая газ электрогенерация, будут установлены специальные скидки к расчетной равнодоходной цене. Если скидка будет осязаемой, то часть регионов России гарантированно обезопасит себя от равнодоходной цены на газ.

В новой формуле в отличие от той, которая была принята в 2007 году, значительно сокращен временной лаг в привязке газовых цен к другим индикаторам. Напомним, в прежнем варианте в качестве экспортной цены бралась средняя стоимость газа, поставленного за рубеж (за исключением экспорта в страны Балтии и СНГ) за три квартала, не включая текущий. И это при том, что сами экспортные цены зафиксированные в контрактах «Газпрома», в свою очередь, уже привязаны к ценам на нефтепродукты с временным лагом в шесть месяцев! Таким образом, пик цен на энергоносители на мировом рынке докатывался до российских потребителей газа через 12–15 месяцев, когда могли подешеветь не только нефть и энергоемкие товары, экспортируемые нашими предприятиями, но и сам экспортный газ, на котором работают конкуренты российской индустрии в Европе. Кстати, именно так и произошло в 2009 году, когда расчетная равнодоходная цена в России на короткое время оказалась выше стоимости газа на немецком рынке — одном из самых дорогих в мире (см. «Удавка собственного плетения», «Эксперт» № 40 за 2009 год и график 1). В новой формуле цена на внутреннем рынке, как и в экспортных контрактах, рассчитывается непосредственно через средние котировки мазута и газойля на организованных рынках Амстердама, Роттердама и Антверпена (так называемые индикаторы АРА) за три квартала. То есть имеют такой же лаг от цен на нефть, как и цена, зафиксированная в экспортных контрактах «Газпрома».

Еще одна новация: в старой формуле учитывались средние цены экспорта всего объема газа, включая газ, проданный на спотовых рынках в Европе; теперь же этот сегмент не учитывается совсем. В данном случае эффект модификации напрямую не просчитывается: до 2008 года газ на спотовых площадках стоил дороже, чем на контрактном рынке, с началом кризиса он резко подешевел, небольшой дисконт пока сохраняется, но перспективы соотношения цен в этих двух сегментах не ясны.

Фото: Mark Henly/ Panos Pictires/ Agency.Photographer.ru

Наконец, еще одна важная модификация. В старой формуле фигурировала не номинальная (30%), а фактическая величина экспортной пошлины. Последняя рассчитывается как отношение реально собранной таможенной пошлины при поставках газа в дальнее зарубежье к объемам экспорта газа на указанные рынки в денежном выражении. Поскольку часть поставок, в частности реэкспортируемый среднеазиатский газ, а также экспорт по газопроводу «Голубой поток», пошлиной не облагается, фактическая величина экспортной пошлины была и остается меньше ее 30-процентной номинальной ставки. Теперь в формуле равнодоходности учитывается именно «номинал», ну а поскольку вычитаемое стало больше, расчетная цена, естественно, уменьшилась.

Перспектива

Как может выглядеть газовый рынок в России в 2015 году, если будут реализованы идеи его полной либерализации при сохранении регулирования только транспортных расходов, пока представить трудно. Вряд ли монополисту полностью развяжут руки. Видимо, во фразе о возможном отказе от госрегулирования оптовых цен в тексте постановления правительства проявляются отголоски дискуссии, которая ведется на высоком уровне в отношении дальнейшей реформы отрасли. Может быть (кто знает!), обсуждается даже идея отделения газотранспортной системы от других подразделений «Газпрома», как это давно сделано в нефтяном секторе. Законодательство ЕС — а это самый важный рынок для «Газпрома» — требует, чтобы транспортная инфраструктура была отделена от собственно газового бизнеса. Нарушая это требование, «Газпром» будет подвергаться дальнейшему давлению со стороны ЕС и своих европейских конкурентов, так что провести реформу и выделить систему газопроводов в отдельную государственную транспортную компанию, тарифы которой и будут регулироваться, может оказаться рациональным выбором. Чтобы прогнозировать цены на отдельном рынке, небесполезно проанализировать перспективы спроса и предложения соответствующего товара. Повышение цен на газ на 15% каждый год с перспективой двукратного роста до уровня полной равнодоходности, естественно, не способствует росту спроса на газ на внутреннем рынке. Проекты создания
новых мощностей в промышленности, работающих на природном газе, могут просто не окупиться, если в инвестиционную модель вставить официально планируемый рост цен на газ. То есть новые проекты вообще могут не получить финансирования. Если цены на газ действительно будут быстро расти, то для существующих бизнесов, чувствительных к потреблению газа, может настать момент, когда придется закрыть производство. Таким образом, со стороны спроса особого роста в период 2011–2015 годов ожидать не приходится.

Со стороны предложения при этом планируется существенный рост. По прогнозу МЭР, к 2014 году добыча газа в России вырастет до 729 млрд кубометров (базовый вариант), то есть на 80 млрд кубометров по отношению к уровню 2010 года. Основной рост обеспечит «Газпром». В июле 2011 года инвестиционная компания «Тройка Диалог» выпустила отчет по нефтегазовому сектору России, авторы которого (О. Максимов, А. Фак, В. Нестеров) обращают внимание на прогнозируемый рост добычи газа независимыми производителями. Только крупные проекты «НоваТЭКа» (Юрхаровское, Восточно-Таркосаленское и другие месторождения), «Итеры», «ЛУКойла» (Находкинское), ТНК-ВР («Роспан»), «Роснефти» (Ванкорское и др.) дадут к 2015 году прирост в 50 млрд кубометров газа в год, а к 2020-му — еще 30 млрд кубометров. Аналитики отмечают, что прирост предложения существенно превышает рост внутреннего и внешнего спроса и на внутреннем рынке России неизбежно перепроизводство. В такой ситуации продавцам газа впору бегать за потенциальными потребителями. В условиях туманных перспектив экономического роста, когда риски девальвации рубля остаются высокими, будет еще сложнее достичь экспортного паритета в долларах, если, конечно, по какой-то причине не снизятся цены экспорта газа в Европу. Поэтому новая попытка достижения равнодоходности внутренних цен на газ к 2015 году, скорее всего, тоже обречена на провал.    

• Раздел о развитии малого бизнеса должен появиться во всех новых государственных программах
• 57% компаний предпочитают не пользоваться российскими правовыми нормами при совершении сделок
• Свои бизнес-процессы автоматизируют лишь крупные компании. Достучаться до малого бизнеса, который не может позволить себе подобные проекты, да и не видит в них смысла, пока получается лишь путем государственных запретов