Ржавые скрепы сверхцентрализации

Макроэкономика и институты
Межбюджетные отношения
Централизация межбюджетных отношений дошла до абсурда: финансы все большего количества регионов трещат по швам, заставляя их выбивать из центра по непрозрачным схемам все большее количество адресных трансфертов. Пришло время системных решений
Ржавые скрепы сверхцентрализации

Управление огромной и внутренне неоднородной страной — сложнейшая задача. В России раз за разом ее пытались решать с помощью привычной сверхцентрализации управления, достигая на этой столбовой дороге предела неэффективности. Затем исторический маятник двигался в обратную сторону — к децентрализации, чаще всего обвальной из-за резкого ослабления государственной власти. И даже в редких случаях управляемой децентрализации, например хрущевских совнархозов, результат был далеким от ожидаемого, а сами реформы быстро сворачивались.

Для крайних положений маятника давно есть термины: ведомственность и местничество. Только для точки оптимума термина нет, потому что вечно качающийся российский маятник в ней не останавливался. В мире же такой термин имеется — федерализм, который может быть конкурентным или кооперативным, более и менее эффективным, но все же нацеленным на оптимальный баланс интересов центра и регионов. Именно федерализм обеспечивает необходимую гибкость в управлении сложными пространственными системами.

В России федерализм остался только в названии страны. Система управления и ее главный инструмент — бюджетная политика — стали сверхцентрализованными еще в 2000-е годы. Казалось, что дальше некуда. Однако завершившийся 2013 год показал, что нет предела совершенству. Стагнация экономики вкупе с принятыми федеральным центром управленческими решениями привели к дестабилизации региональных бюджетов.

Быстрым шагом в долговой тупик

По данным за январь — октябрь 2013 года, доходы консолидированных бюджетов регионов (сумма регионального и муниципальных бюджетов) выросли в номинальном выражении только на 1% к аналогичному периоду предыдущего года. С учетом инфляции, которая в 2013 году составила 6,5%, динамика роста доходов отрицательная. Темпы роста доходов самые низкие с 2010 года. В кризисном 2009 году ситуация была хуже, но не намного: доходы сократились на 4%. На динамику 2013 года повлияли два негативных фактора. Во-первых, экономическая стагнация, нулевой рост промышленного производства и сокращение инвестиций, что привело к снижению поступлений налога на прибыль организаций на 15%. Во-вторых, на 7% сократилась федеральная помощь (трансферты) бюджетам регионов. Минимальный рост доходов был обеспечен ростом собираемости налога на доходы физических лиц (на 11%), акцизов (на 11%) и налога на имущество (на 16%), который в основном платит бизнес.

Несмотря на стагнацию доходов, расходы консолидированных бюджетов выросли за тот же период на 5%. Быстрее всего росли расходы на образование (14%), здравоохранение (12%, суммарно бюджеты регионов и территориальные фонды обязательного медицинского страхования) и культуру (10%). Регионам пришлось выполнять майские указы президента 2012 года о повышении заработной платы работникам социальной сферы. Несмотря на бюджетные проблемы, на 8% увеличились расходы на национальную экономику, в основном на развитие инфраструктуры. Резервов экономии почти нет: минимально росли расходы на социальную защиту населения — на 1%,