Местное самоуправление: истоки проблем и суть реформы

Специальный доклад
Местное самоуправление
«Эксперт» №16 (895) 14 апреля 2014
Реформа местного самоуправления призвана решить множество накопившихся проблем: несоответствие объема финансирования и функций чиновников, пересечение полномочий уровней власти, влияние внутриэлитных разборок на жизнь городов и отсутствие стимулов для развития локальных территорий
Местное самоуправление: истоки проблем и суть реформы

В России дан старт большой реформе местного самоуправления (МСУ). Депутаты Государственной думы приступают к первому чтению законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». И это лишь первый шаг, направленный на системное преобразование самого института МСУ.

Из-за нежелания углубляться в проблему для большинства журналистов и политиков суть законопроекта ограничилась решением «отменить прямые выборы глав некоторых муниципальных образований — районов и городов». Однако механизм, заложенный в документе, гораздо сложнее; он преследует отнюдь не политические, а хозяйственные задачи. Авторы проекта закона считают необходимым максимально приблизить городскую и районную власть к избирателю и его запросам, а также дать регионам возможность эффективнее управлять развитием малых территорий.

Новая повестка дня требует от органов местного самоуправления не только простого исполнения функций по обслуживанию населения, но и большей инициативы, направленной на развитие территорий. Этот тот случай, когда глобальная цель — экономический рост страны — начинается с «малых» инициатив в районе, поселке, городе. Под эти задачи эксперты МСУ ожидают и дальнейших шагов законодателей: бюджетной и налоговой реформ, чтобы наконец наполнить деньгами муниципалитеты; расширения полномочий под обновленную финансовую базу; создания стимулов для развития локальных территорий, межмуниципальных связей, точек роста.

Для продолжения системной реформы МСУ есть все предпосылки. Эта тема стала важнейшим объектом государственной политики еще осенью. Внимание к проблемам «самой близкой к людям власти» президент Владимир Путин привлек в Послании к Федеральному собранию. На ежегодных съездах муниципальных образований он гость нередкий, а поток жалоб муниципалов не иссякает. После осеннего форума терпение президента подошло к концу, и отраслевым экспертам была дана команда фундаментально подойти к проблеме МСУ. И вот результат.

Предсказуемые тирады «о сворачивании демократических процессов в связи с опасением партии “Единая Россия” потерять власть в регионах» дополнились весьма резонными соображениями: последняя реформа МСУ прошла совсем недавно, с 2003 по 2009 год. Так ли велика необходимость нового передела законодательства? Есть все основания полагать, что да. За последние десять лет в основной профильный документ внесли 84 поправки, а это лоскутное одеяло — главный регулятор жизни для сотен тысяч муниципалов. В то же время появились десятки законов в области устройства органов региональной власти, в бюджетной и налоговой сферах, в сфере земельных отношений, которые не только не были никак синхронизированы с системой МСУ, но и просто противоречили базовым принципам ее устройства.

Сегодня местное самоуправление вписано в вертикаль государственной власти, будучи выборным исполнителем государственных функций и лишь в малой степени реализуя запросы населения — своих избирателей. Кстати, в мире больше распространен термин «пирамида власти», основанием которой обычно

Модель местного самоуправления

Сегодня в России действует двухуровневая модель МСУ в соответствии с ФЗ-131 от 2003 года. Первый, низший, уровень составляют городские и сельские поселения, а также внутригородские муниципалитеты Москвы и Санкт-Петербурга. Второй уровень охватывает большие муниципальные районы, состоящие из поселений, и городские округа, не имеющие собственного муниципального деления.

Первый уровень

В районах Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется двойное управление на одной и той же территории: административная власть (управа района) и муниципальная власть (избираемые депутаты). После выборов 2012 года полномочия столичных муниципалов были серьезно расширены. Они получили возможность согласовывать проекты градостроительных планов и перечень объектов для ремонта, план благоустройства территорий, а также отказывать в приемке работ по благоустройству. Кроме того, они могут выражать недоверие главе управы.

Схожий функционал и у районных депутатов Санкт-Петербурга. В целом муниципалы лишь в малой степени оказывают влияние на жизнь в столицах.

Самые многочисленные территориальные образования в России — городские и сельские поселения. Слово «поселение» в 131-м законе стало использоваться в новом значении: теперь это может быть и несколько населенных пунктов. То есть сельское поселение может состоять из одного или нескольких поселков, сел, деревень, аулов или кишлаков, объединенных общей территорией, которая обычно соответствует сельсоветам советских времен и земствам досоветского периода.

В состав городского поселения могут входить один город или поселок, но к ним также могут приписать несколько окружающих населенных пунктов. Население выбирает местное самоуправление либо напрямую, либо через выборные органы.

Это самый приближенный к народу уровень МСУ. Работа «народных управленцев» видна как на ладони, оттого политические кандидатуры здесь практически всегда уступают крепким хозяйственникам. Полномочия глав поселений просты и понятны любому избирателю: заасфальтировать дорогу, починить водопровод, подвести дров, провести культурное мероприятие. Возможностей, выходящих за рамки простого обеспечения жизнедеятельности (развитие малого бизнеса или создание условий для инвесторов), по закону хватает, но система не предоставляет поселениям прежде всего финансовой свободы. А с другой стороны, перегружает их несвойственными им полномочиями вроде помощи в профилактике терроризма и коррупции или осуществлении лесного контроля.

Второй уровень

Муниципальные районы объединяют несколько сельских и/или городских поселений на одной территории. Фактически это буферная зона между уровнем региональной власти и нижним уровнем поселений. При этом по закону это вотчина местного самоуправления. То есть жители той или иной территории помимо поселенческого руководства избирают еще и районное, напрямую или через выборные органы. По мысли авторов 131-го ФЗ, поселения должны были стать базовым уровнем самоуправления, а районы — лишь координировать комплексное развитие. Им придавалась роль организаторов поселенческой активности. По факту же на одной и той же территории появились два избираемых хозяина со схожими полномочиями и практически единым бюджетом.

Городской округ. Фактически это городское поселение, которому при административно-территориальном разделе повезло отстоять более высокий статус. Размер имеет значение: чаще всего округами становились города-миллионники, региональные столицы, крупные города. Играл свою роль и политический аспект: особо ретивых мэров, открыто конфликтовавших с губернаторами, просто понижали в статусе до глав поселений. Городской округ не входит в состав муниципального района, а значит, обладает большим объемом полномочий, налоговых отчислений и в итоге получает большую независимость в принятии решений. В последние годы рост городов часто приводил к тому, что округа поглощали все большее количество соседних самостоятельных поселений. В результате на этих территориях упразднялось «народное самоуправление», а большому городскому округу порой было не до проблем жителей новоприобретенных «выселок».

Предложение законопроекта

В новом законопроекте предлагается ввести еще два новых муниципальных образования: «городской округ с районным делением» и «внутригородской район». На самом деле оба понятия сочетаются в административном делении одного
крупного города. Общегородская власть является вторым уровнем системы МСУ.

При этом мегаполис делится на внутригородские районы — самостоятельные муниципальные образования первого уровня со своими бюджетом и полномочиями, а также органами МСУ первого уровня. Решение о смене статуса городов будет принимать каждый регион в отдельности с учетом местной специфики и административной целесообразности. Подробнее — в статье.