Адаптация постфактум

• Александр Константинов

Пенсионной реформе почти девять лет. Дата не круглая, зато есть повод поразмышлять о ее судьбе, чтобы к десятилетию, возможно, подойти с более впечатляющими результатами. Особенно интересно мнение тех экономистов, которые принимали непосредственное участие в разработке новой национальной пенсионной системы. На вопросы «Эксперта Казахстан» отвечает экс-председатель Нацбанка, известный экономист Ораз Жандосов, который был одним из авторов реформы и в качестве заместителя премьер-министра курировал ее становление в самые тяжелые первые годы.

– Ораз Алиевич, удалась ли, по вашему мнению, казахстанская пенсионная реформа?

– Я думаю, в целом да. Только нужно помнить, что основной задачей этой реформы было создание полностью отсутствовавшего в тот момент накопительного звена социального обеспечения людей в старости. Всех аспектов этой комплексной проблемы она решить не могла, да это и не предполагалось.

Тогда перед нами стояла задача: запустить неизбежно длительный и сложный процесс осознания людьми того, что пенсия (трудовая пенсия) – это сбереженная часть сегодняшней зарплаты, а не какое-то социальное пособие со стороны государства. И у значительной части наших граждан такое понимание уже доминирует.

Да, сегодня количество людей, делающих относительно регулярные взносы в НПФ, немногим превышает 4 млн человек из более чем 7,5 млн трудоспособных граждан. Но это – отражение реальной ситуации в экономике, а не недостаток накопительной системы. Нельзя реформой в одной достаточно узкой сфере «закрыть» всю амбразуру.

– Но ведь помимо генеральной социальной задачи были и задачи по развитию финансового сектора страны?

– Что касается важности создания пула долгосрочных частных «портфельных» инвестиций, то в результате введения системы индивидуальных пенсионных накоплений он худо-бедно появился. Это достаточно очевидно из данных статистики.

Если взять программу «голубых» фишек и импульс к развитию фондового рынка, то она с проведенной пенсионной реформой прямо не связана.

Оглядываясь назад, думаю, то, что наша команда не допустила продажи в 1998–1999 годах остававшихся еще государственными (после бума инсайдерской приватизации середины 90-х годов) инфраструктурных и сырьевых активов по заниженным ценам, было явлением положительным.

Приспособиться к реалиям

– Но в последние годы основной проблемой пенсионных фондов является отсутствие доходных инструментов, в результате чего средняя доходность НПФ за три последних года отрицательна…

– Государство и при разработке начального дизайна накопительной пенсионной системы не брало, и в принципе не должно брать на себя обязательств обеспечивать частные фонды какими-то гарантированно безрисковыми и высокодоходными активами.

Ведь смысл допуска в управление (регулируемое) пенсионными сбережениями граждан и заключался в его большей эффективности, в умении находить «щель между камней». Другое дело, что государство как регулятор должно поддерживать адекватный (не жестче и не мягче, чем необходимо) регуляторный режим для субъектов рынка.

Главная ошибка последних пяти лет заключалась в несвоевременных и недостаточных мерах по адаптации регуляторного режима для пенсионных фондов (и управляющих компаний) к быстро меняющимся макро- и микроэкономическим реалиям. 

К примеру, очевидно, что в силу резко изменившейся в начале десятилетия макроэкономической ситуации в стране нужно было быстро снимать утратившие смысл нижние лимиты на инвестиции в госбумаги и верхние лимиты для инвестиций за рубеж.

Или запланированный к введению в конце 2002 года переход к перечислению 10-процентных пенсионных взносов через Государственный центр по выплате пенсий без указания наименования пенсионного фонда затянулся до середины нынешнего. А ведь это ключевой момент для ухода от практики «оптового» принуждения работодателем всех работников в аффилированный НПФ.

В целом же, по-хорошему любая крупная мера экономической политики через 3–4 года после начала реализации требует проведения объективной оценки ее достижений, проблем и последствий с принятием нового пакета мер, дополняющих и корректирующих сделанное ранее. Такая работа была проведена в 2001 году правительством во взаимодействии с профессиональными организациями участников рынка и международными консультантами. Результат ее частично нашел отражение в концепции дальнейшей реформы социальной сферы, частично в разработанных проектах нормативных актов.

Однако потом, с ноября 2001 по конец 2004 года (до принятия Программы развития накопительной пенсионной системы на 2005–2007 годы), процесс системного реформирования (адаптации) накопительной системы практически остановился.

Нужен ГПФ

– Какие шаги являются наиболее важными и актуальными для реформы накопительной системы сегодня?

– Необходим быстрейший переход к рейтинговой оценке пенсионных активов с одновременным снятием всех лимитов инвестирования в отдельные виды инструментов и ужесточением пруденциального регулирования фондов.

Обязательно предоставление каждым пенсионным фондом нескольких (не менее трех) инвестиционных стратегий для разных вкладчиков и для одного вкладчика при превышении общей суммы накоплений определенного предела.

А также требуется скорейшее проведение открытой денежной приватизации ГНПФ для повышения уровня конкуренции между крупными пенсионными фондами.

– Но есть также и большие недоделки в части улучшения солидарной пенсионной системы?

– Конечно. Назову три, на мой взгляд, наиболее крупные.

Во-первых, трудовые солидарные пенсии, получаемые сегодняшними пенсионерами, слишком спрессованы, они не отражают имевшееся различие в их прошлых зарплатах и трудовом стаже.

Во-вторых, люди предпенсионного возраста, оказавшиеся без работы, не имеют никакого механизма доступа к своим заработанным ранее солидарным пенсионным сбережениям.

В-третьих, нет ясности, когда и до какого уровня будет повышаться размер социального пособия по возрасту (демогрант), составляющий сейчас 3000 тенге.

– Что нужно, на ваш взгляд, сделать в этой сфере?

– Демогрант должен быть равен величине прожиточного минимума для старшей возрастной группы населения. Реального прожиточного минимума, конечно, а не сегодняшнего. Не сложно сделать и среднесрочные бюджетные расчеты для определения графика достижения этой цели, закрепив его в законодательном акте.

Что касается первых двух пунктов, то я являюсь сторонником прямой (открытой) капитализации имплицитных обязательств государства перед будущими трудовыми пенсионерами. То есть нужно сформировать Государственный пенсионный фонд, равный по величине стоимости будущих дисконтированных солидарно-трудовых пенсионных выплат, исходя из зарплат и трудового стажа всех, работавших до 1 января 1998 года (даты перехода к накопительной системе. – Ред.).

Расчеты показывают, что для формирования такого фонда будет достаточно величины нынешнего Национального фонда, излишних золотовалютных резервов Нацбанка с возможным направлением части выручки от ожидаемых в ближайшие годы приватизаций дочерних компаний госхолдинга «Самрук». Управлять средствами фонда может Национальный банк.

В этом случае безработные казахстанцы предпенсионного возраста будут иметь возможность ежемесячно получать из Государственного пенсионного фонда (ГПФ) определенные суммы из своих трудовых (до 1998 года) накоплений в нем. Среди прочего таким путем будет решаться и проблема так называемого списка №2. Размеры же ежемесячных выплат из фонда с макроэкономической точки зрения выплат достаточно невелики.

Кто должен занимать

– Если все-таки задаться вопросом: не должно ли правительство обязательно поддерживать дефицит бюджета хотя бы для построения кривой доходности?

– Само по себе это не может являться целью грамотной долгосрочной макроэкономической политики. Кривая доходности суверена в целом нужна, но это вовсе не означает, что заемщиком должно быть само Министерство финансов. Эмитентом краткосрочных (до трех лет) бумаг в рамках проводимых мер по стерилизации излишних нефтетенге может являться и Нацбанк.

Для выпуска средне- и долгосрочных облигаций у нас есть квазисуверены: от стопроцентно государственных естественных монополий (магистральной железнодорожной сети КТЖ, Казтрансойл, Казтрансгаз, КЕГОК и т.д.) до по сути бездонной Казахстанской ипотечной компании (КИК). Потребности этих эмитентов в заимствовании при правильно выстроенном госрегулировании и менеджменте практически неограниченны.

– А, может быть, кривая доходности может формироваться в том числе и за счет выпуска муниципальных долговых обязательств?

– Вопрос, допускать или не допускать вновь муниципальное заимствование, жестко завязан на ключевой вопрос долгосрочной, а не трехлетней, стабильности межбюджетных отношений. Это касается закрепления распределения налогов, расходных функций, субвенций и изъятий.

Пока такая стабильность жестко не закреплена, все находится в руках правительства. Доходы и расходы областей и городов могут меняться и реально меняются не в силу каких-то внутренних изменений в экономике регионов, на которые влияет местная власть, а из-за политических решений наверху.

В таких условиях частным инвесторам невозможно рационально оценить риски по этим финансовым инструментам. Правительство же в свою очередь не хочет допускать уплаты регионами более высокой ставки вознаграждения по долгу из единого государственного бюджета.

– Как вы оцениваете перспективу инфраструктурных облигаций?

– Я вообще не большой поклонник этого термина и подхода. Вы представляете себе машиностроительные или гостиничные облигации? Если речь идет о той или иной завуалированной форме государственной гарантии, то так прямо и надо говорить, вне зависимости от сектора экономики.

Те два проекта, которые начаты в стране (железная дорога Шар – Усть-Каменогорск и линия электропередачи на западе страны), вызывают вопросы. Если это реально эффективные проекты, почему их не осуществляют рейтингованные квазисуверены КТЖ и КЕГОК через выпуск своих облигаций? Или кто в этих проектах стратегический инвестор?

Другой вопрос, что при всех новомодных кластерах и уж совсем непонятных социально-предпринимательских корпорациях в стране не доведена до конца регуляторная реформа в сфере естественных монополий. Если даже в Алматы и Астане обсуждается и реально финансируется через бюджет развитие электро- и теплосетей, это, по сути, расписка в несостоятельности наших уже 10 лет расхваливаемых «реформ коммунальной сферы». И это притом что спрос на долгосрочное заимствование со стороны городских тепло- и электрокомпаний в стране громаден.

• Частное пенсионное обеспечение становится мощной индустрией, которую сложно не замечать. Однако для того, чтобы она выполняла предназначение, и государству, и профучастникам необходимо как можно скорее договориться и снять ряд серьезных ограничений
• Накопления снова под угрозой
• Рынок покинул очередной частный пенсионный фонд