У семи нянек...

Тема недели
Москва, 18.06.2001
«Эксперт Северо-Запад» №11 (40)
Нынешняя сетка территориального деления России экономически неадекватна современным реалиям

Предложенное административное разделение страны на семь федеральных округов явилось скорее историческим наследием составителей плана ГОЭЛРО, чем созданием реальных объектов управления и планирования. В то же время признается, что в рамках существующей у федеральной власти парадигмы централизации управления территориями это было единственно правильным решением. Управлять 89 субъектами со Старой площади, да еще в условиях частичной законодательной неопределенности, было просто невозможно. Система расползалась на глазах, того и гляди, грозя превратить страну в конгломерат слабо связанных между собой территорий. Но система, спроектированная наспех, никогда не работает или работает совершенно не так, как хотелось бы ее создателям. А исправить ее очень сложно, если вообще возможно. Вспомним теорию экономической географии: качество территориального управления во многом зависит от качества административно-территориального деления, которое тем выше, чем меньше социально-экономическое различие между включенными в объект управления территориями и чем более тесные взаимосвязи они между собой имеют.

Власти, выбрав достаточно произвольно объекты управления, не только по-настоящему не имеют информации о них, но пока и не предпринимают никаких действий по сбору данных, необходимых для всестороннего их изучения. Полученные на запросы журнала "Эксперт С-З" ответы из администраций региона только подтверждают сказанное. Например, в отличие от экспортной статистики, предоставляемой внутренней региональной таможней, которая в определенном приближении может характеризовать, по крайней мере, экономические связи региона с зарубежными странами, статистики межрегиональных связей по Северо-Западному региону никакой нет. Единственным субъектом, сумевшим хоть как-то оценить объем своей торговли с другими территориями Северо-Запада, оказалась Вологодская область, имеющая, по данным администрации, оборот более 6 млрд рублей, что составляет 22,3% от всего товарооборота с регионами России.

Как нет необходимой информации, так нет и четкого представления об управлении территориальным развитием в рыночных условиях. В конце концов, нельзя же считать механизмом управления созданный институт полпредств, не имеющий ни четких функций и поставленных задач, ни реальных рычагов воздействия на процессы, происходящие на вверенных их вниманию территориях.

В одной связке

Практически никто не ставит вопрос о том, можно ли рассматривать Северо-Запад в нынешних его общепризнанных границах как нечто целое. А ведь от ответа на этот вопрос зависит очень многое. В частности, какие подходы могут быть использованы для управления его гармоничным развитием. В начале мая губернатор Новгородской области неожиданно заявляет, что "полный абсурд интегрировать, к примеру, уклад Карелии и Санкт-Петербурга". По его мнению, сотрудничество Новгородской области с Петербургом может осуществляться на уровне переправки через порт удобрений, произведенных в Новгородской области (удобрения покупает Латвия и Эстония на сумму около 100 млн долларов в год). А старые связи - переработка в Петербурге новгородских льна, мяса и молока - не действуют. "Экономика требует иного, - говорит Михаил Прусак, - и мы уже создали условия для переработки этих товаров у себя".

Такая политика ясна и понятна. Очень сомнительно, что в условиях рыночной свободы выбора наши предприятия буду действовать в ущерб себе, и ради Северо-Западного патриотизма начнут налаживать региональные связи. Регионы в первую очередь будут искать выгоду для себя, а не для всего Северо-Запада. Министр внешних связей Республики Карелии Валерий Шлямин отмечает, что "регионы мало связаны между собой. Например, 67% продукции Карелии идет на экспорт. Это выгодно. Никто не запретит экспортировать свои товары. Хотя мы часто не знаем, какие виды продукции востребованы на Северо-Западе. Информацию такого рода неоткуда взять".

Рычаги центра

Проблема единства во многом связана с наличием и развитием интегрирующих факторов. Научно говоря, интеграция - процесс достижения единства усилий всех подсистем для реализации общей для всей системы цели. Соответственно, интегрирующие факторы - это инструменты, которые позволяют добиться требуемого уровня интеграции. Можно выделить несколько групп таких интегрирующих факторов. Если рассматривать страну как некую систему с централизованным управлением, то надо отдельно выделить факторы, обеспечивающие связь между центром и территориями.

Первый фактор - законодательный. Имеется в виду юридически закрепленное право центральной власти на участие в управлении территориями. Но надо понимать ограниченность воздействия этого фактора. Ведь на самом деле трудно представить себе, что толковый руководитель территории будет выполнять безграмотное распоряжение из центра только потому, что центр имеет на это право. В этом контексте под центром мы понимаем всю федеральную властную вертикаль, в том числе и институт полпредства, даже несмотря на его весьма шаткое законодательное обеспечение.

Второй фактор - инвестиции и трансферты, под которыми понимаются "вливания" из центра в периферийную структуру в процессе ее функционирования. За счет этого фактора происходит постоянное "освежение" участия центральной власти в развитии территорий, закрепляется определенная зависимость вторых от первой. В любом случае, новые вложения гасят центробежные импульсы, лишают "сепаратистов" часто используемого аргумента: дескать, зачем нам нужен федеральный центр, раз мы все сами делаем, а они только качают из нас ресурсы. Однако надо четко себе представлять, что у федерального центра нет собственных ресурсов. То, что он может закачивать в территории, необходимо с них же и собрать. Поэтому это скорее элемент системы перераспределения в рамках проведения политики социально-экономического выравнивания, чем реальный механизм инвестирования. При этом объективно кому-то достается больше, чем с них собирают, а кому-то меньше. Причем не всегда это перераспределение носит действительно оправданный характер. Соответственно, всегда есть обиженные. Возможности же центра привлекать ресурсы извне достаточно ограничены.

Интеграционное воздействие третьего фактора - централизованного государственного заказа - в какой-то мере схоже с действием трансфертного и инвестиционного фактора. Обеспечение предприятий, расположенных на территории регионов, государственным заказом служит дополнительным аргументом для регионов оставаться в поле притяжения центра. Чем больше доля заказов, которые получают территории от центра, тем больше их зависимость от него, тем сильнее центростремительные тенденции и слабее - центробежные.

Общая инфраструктура - четвертый интегрирующий фактор, который используется или может быть использован для закрепления центростремительных тенденций. Здесь понятие "инфраструктуры" имеет весьма широкий смысл, как инфраструктура совместного развития территорий: от общей финансовой, транспортной, оборонной, внешнеэкономической инфраструктуры государства до единого законодательства. Наконец, участие регионов и компаний, размещающихся на их территории, в общих проектах, инициируемых и частично финансируемых из центра. Например, это могут быть общие научные программы или общая для всей страны или региона рекламная поддержка ее производителей, участие центра в продвижении продукции территорий на мировые рынки.

Фактор лидера

Перечисленные выше факторы можно назвать жесткими по степени влияния на территории. С их помощью можно снять / не снимать руководителя региона, вложить / не вложить деньги, дать / не дать заказ, подключить / не подключить к общим коммуникациям. Факторы, о которых пойдет речь дальше - "мягкие", хотя от этого сила их воздействия не только не менее значительна, а порою является превалирующей.

Генри Форд-старший однажды сказал, что имя ничего не стоит, если не приносит денег. Однако верно и обратное - с именем привлекать деньги для развития, продвигать продукцию, которая производится на твоей территории, значительно легче, чем без оного. Именно поэтому имидж страны - серьезный интегрирующий фактор. Если для регионов становится очевидным, что использование имиджа страны дает им дополнительные возможности, автоматически усиливаются центростремительные тенденции и ослабевают центробежные. Точно так же худое имя, плохой имидж, работают в другую сторону, т. е. на дезинтеграцию.

Как бы мы ни относились к личности Владимира Путина, можно с уверенностью констатировать, что с приходом к власти нового президента в регионах резко ослабились центробежные тенденции. С точки зрения интеграции авторитет центра и харизма его руководителя, пусть даже дутая, имеют очень важное значение. От личности лидера, от его способности видеть будущее, формулировать перспективу для себя и для других, и, конечно, реализовывать свое видение шаг за шагом, через осуществление конкретных действий, используя все появляющиеся возможности и возникающие обстоятельства, зависит, будет ли страна развиваться как целое. В конце концов люди готовы подчиняться не тому, кому им должно подчиняться по статусу, а тому, за кем они готовы последовать в силу его моральных и деловых качеств.

Наконец, как это ни тривиально звучит, страна не может существовать без национальной идеи. "Зачем эти территории собраны вместе? Какой в этом смысл?", "Каковы общие цели страны, к чему она стремится?" Ответы на эти вопросы создают "идеологическую" основу, дают возможность руководству страны выстроить смысловую ориентацию для руководителей территорий. Это тот интегрирующий фактор, без которого все остальные работают вполсилы. Отсутствие идеи создает сложности не только для самой страны, но и мешает общественности воспринимать ее как единое целое.

Горизонтальные связи

Второй группой интегрирующих факторов можно считать факторы, обеспечивающие горизонтальные связи между регионами. Кстати сказать, именно они, а не властная вертикаль, во многом и определяют реальное социально-экономическое объединение территорий.

Тут все определяют экономические интересы регионов друг к другу. Понятно, что чем выше хозяйственные связи между предприятиями, расположенными по разные стороны территориальных границ, чем органичнее они дополняют друг друга в цепочке производственной интеграции, тем сильнее связь между регионами, на которых они расположены. Казалось бы, налаживать хозяйственные связи все же проще с близлежащими территориями. Однако высосать из пальца общие интересы не получится. Директор по исследованиям Центра интеграционных исследований Игорь Лешуков полагает, что "Северо-Запад не является пока экономической общностью. Интересы Севера одни, Санкт-Петербурга другие, а Псковской области третьи. Увязать их в единое целое значит, порою, идти против логики экономического развития". Связи Южных регионов Северо-Запада с Беларусью, Латвией, Эстонией, Карелии с Финляндией, Мурманской области с Норвегией, а Калининграда с Германией и Польшей лежат на поверхности. Другие носят скрытый характер.

Другим не менее важным ассоциативным интеграционным фактором является единая для людей, проживающих на этих территориях, система ценностей, во многом определяемая общим для этносов, населяющих регионы, историческим прошлым, культурной близостью, религиозной идентичностью. Память об общих лишениях и общих победах является очень серьезным объединяющим фактором. Ряд историков полагает, что выбор князем Владимиром восточной ветви христианства предопределил дальнейшую судьбу Руси, сформировал на ее территории некую общность народов. Выбор в 1917 году социалистической идеологии, имеющей много общего с христианством, тоже можно вполне отнести к одному из интегрирующих факторов. В этом же ряду стоит и общая система образования. Совершенно очевидно влияние образования на формирование целостности сознания граждан, их миропонимания, установления единой системы ценностей.

Общий язык, средство общения, является непременным условием формирования общего культурного, экономического и информационного пространства. Вавилонская башня строилась лишь до того момента, пока у ее строителей был общий язык. Особо важна интегрирующая роль языка в условиях многонационального государства. Не случайно, что когда национальным элитам стало тесно в рамках единого государства, именно русский язык стал одним из основных объектов притеснения. Российская идентичность предполагает стремление к сосуществованию, восприятию и правильной интерпретации интересов других народов. Без общего языка общения сделать это очень сложно.

Оба механизма интеграции - централизованный и ассоциированный - всегда дополняют друг друга. Не бывает в чистом виде централизованных или ассоциированных сообществ. Целостность системы, а любую территорию можно рассматривать как открытую систему, невозможно сохранить за счет какого-либо одного фактора, необходимо использовать их сочетание.

В поисках гармонии

В указе президента от 13 мая 2000 года говорится о совместной (полпред и ассоциации экономического взаимодействия) разработке программ социально-экономического развития территорий в пределах федеративных округов. Таких программ по Северо-Западу еще никто не видел, а если они и будут разработаны, то с явным декларативно-протокольным оттенком. Формирование единого субъекта на Северо-Западе напоминает пока эксперимент, в котором до сих пор неясно, кто за что отвечает, кто будет платить за объединительные проекты, кто их будет "вытягивать". В конце концов, кто и как будет развивать интеграционные факторы.

Многие региональные руководители в частных беседах, "не для печати", признаются, что "межрегиональным сотрудничеством никто не доволен. Процесс еще не отлажен и крайне медлителен". Большинство независимых специалистов также отмечают, что институт полпредства не работает, поскольку носит в большей степени декларативный характер. Опыт ЕС говорит о том, что региональные отношения невозможно выстроить быстро. Например, там 17 лет принимался документ по контролю за слиянием и единой конкурентной политикой. Главное - выстраивать эти отношения грамотно. По мнению Игоря Лешукова, "политики зачастую занимаются идеальным мировым и региональным конструированием, которое хорошо выглядит на бумаге, в проектах, но во многих случаях абсолютно не работает".

В этой связи удивительно современно выглядят теоретические принципы территориального обустройства, высказанные еще в начале XX века русским правоведом и историком Ященко. В своей книге "Теория федерализма: опыт синтетической теории государства", изданной в 1912 году, он говорит: "При федерализме независимые части соглашаются, объединяются; отношения юридические существуют между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании властей. При федерализме центральная власть не имеет самостоятельного существования, вне соединения федеративных частей... Нормальное федеративное государство возникает из разрастания территории, а не через разделение унитарного государства. Поэтому областной федерализм, превращающий унитарное государство в соединенные штаты, нужно считать имеющим очень мало шансов на успех. Всякое установление нового политического равновесия соединено с расширением поля власти; областной же федерализм соединен с уменьшением объемов власти. По этой же причине в России он должен быть безусловно осужден".

Санкт-Петербург

У партнеров

    «Эксперт Северо-Запад»
    №11 (40) 18 июня 2001
    В поисках Северо-Запада
    Содержание:
    Единство противоположностей

    Инвестиционный риск и потенциал регионов Северо-Запада в 1999-2000 гг.

    Экономика и финансы
    Общество
    Без рубрики
    Реклама