Очищение земли

Тема недели
Москва, 10.05.2004
«Эксперт Северо-Запад» №17 (174)
Бизнес освободит неэффективно используемые территории Петербурга, если власть создаст адекватные экономические инструменты и решит проблемы с госорганизациями

Одним из главных факторов, ограничивающих экономическое развитие Петербурга, является дефицит земельных участков под жилую застройку и размещение современного высокорентабельного бизнеса. Без решения этой проблемы, как уверены разработчики концепции "Программы социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2008 года", не удастся достичь главной цели - удвоения ВРП. Считается необходимым освоение дополнительно 5,5 тыс. га земли - для "размещения мест приложения труда".

Между тем около 40% городской территории, по оценкам КЭРППиТ, КГА, КУГИ, используется неэффективно - под промышленные зоны и отдельные, зачастую не работающие предприятия, складские "оазисы", железнодорожную инфраструктуру, воинские части и т.д. Введение этих территорий в рыночный оборот вполне могло бы закрыть проблему дефицита, но для начала их надо освободить. Как показывает практика, это очень непростая задача, подчас гораздо более сложная, чем привлечение инвесторов для новой застройки.

В Смольном лишь на словах признают важность решения проблемы освобождения неэффективно используемых территорий, особенно в центре города. На деле никаких серьезных шагов в этом направлении администрация не предпринимает. Для перехода от деклараций к реальным шагам требуется применение хорошо продуманной методики, включающей целый комплекс управленческих инструментов - как экономического, так и административного характера. Такой методики у Смольного до сих пор нет, более того, не ведется даже работа по ее формированию. Именно из-за этого программа реформирования, перепрофилирования и перебазирования промпредприятий, принятая два года назад, так и осталась декларацией. Между тем искомую методику можно разработать, отталкиваясь от опыта частных компаний, освобождающих территории в процессе реализации своих проектов.

По законам бизнеса

"Единственная эффективная сейчас схема освобождения территорий - когда частный бизнес договаривается межу собой, - считает бывший заместитель председателя Комитета по строительству, а ныне генеральный директор ОАО "Агентство по реконструкции и развитию "Апраксин двор"" Александр Шабасов. - Если инвестиционная привлекательность участка действительно высока, то инвестору остается лишь одно - предложить собственникам предприятия такие деньги, чтобы они согласились уйти".

Распространенный вариант - покупка самих предприятий, занимающих привлекательную для девелоперов территорию. Так, недавно холдинг " Эталон - ЛенСпецСМУ" приобрел в собственность Завод металлоконструкций, расположенный на Петроградской стороне (на ул. Петрозаводской). Как рассказывает гендиректор холдинга Вячеслав Заренков, предприятие пока продолжает работать, но готовится к выводу в промзону "Парнас", где строится производственная площадка. На месте неприглядных заводских зданий появится многофункциональный комплекс, включающий жилье, коммерческую недвижимость, магазины, аптеки, банки и даже помещение для районного управления ГИБДД.

Более радикальный вариант - банкротство предприятия. Таким путем пошла, в частности, компания " ЛЭК", реализующая проекты строительства многофункциональных комплексов в промзонах предприятий "СПАРЗ", "Пигмент" (на Московском пр.), завода " Вулкан" (на наб. Малой Невки). В состоянии банкротства находится сейчас ОАО "Кожевенный завод им. А.Радищева", расположенный на Кожевенной линии Васильевского острова. Инициированная частными кредиторами процедура банкротства поддерживается и КУГИ (в связи с долгами перед бюджетом города, в том числе по арендной плате за землю). Считается, что сохранение производства препятствует комплексному развитию Галерной гавани, которое планирует ЗАО "Морской вокзал".

Все доступные для частного бизнеса инструменты будут задействованы в зоне "Деловой Сити", развиваемой Агентством по развитию территории (АРТ) Выборгской стороны. "Покупка недвижимости и ее преобразование стали выгодны и эффективны, также стало выгодно скупать акции или действовать через процедуру банкротства, - говорит Александр Шарапов, президент группы компаний "Бекар" и глава АРТ Выборгской стороны. - На некоторых предприятиях меняются собственники, появляются новые, современно мыслящие менеджеры, ориентированные на экономику".

Государственные агенты

Очевидно, что для решения вопросов освобождения и развития наиболее сложных территорий (с большим количеством пользователей, разнообразными формами собственности), требующих крупных вложений в инфраструктуру, должны использоваться "эксклюзивные" инструменты. Такие инструменты с 2001 года используют АРТ "нового типа" - частные управляющие компании, играющие роль посредников между городом, инвесторами и собственниками.

Однако опыт работы АРТ показал, что предоставленных им полномочий недостаточно, чтобы кардинально решить стоящие перед ними задачи и, главное, обеспечить вывод предприятий. У АРТ возникали проблемы даже с переводом части средств, поступающих как отчисления инвесторов, на развитие инфраструктуры данной территории.

Судя по всему, администрация намерена пересмотреть подход города к АРТ. Наиболее адекватной представляется в этом смысле позиция Игоря Метельского: "Мы предлагаем четко отделить АРТ от крупных инвестиционных проектов, - говорит председатель КУГИ. - Как и принято в мировой практике, АРТ должны создаваться для развития депрессивных территорий, которые нуждаются в преобразовании, поскольку не соответствуют современному состоянию городской среды. Только за счет средств инвесторов проблемы таких территорий не решить. Город устанавливает законом, что территория является депрессивной. Тем самым признается необходимость ее развития, в том числе с применением государственных полномочий и бюджетных средств".

Теперь вместо того, чтобы присваивать статус АРТ существующим коммерческим структурам, планируется создавать для развития каждой конкретной территории агентство в форме АО со 100%-ным участием города (и утверждать это решение законом). По мнению Метельского, "АРТ как агент города должно обладать правомочиями государства по осуществлению его функций на территории". В этом случае администрация может пойти на серьезные меры административного воздействия. Прежде всего, город вправе использовать механизм принудительного выкупа земли и недвижимости "по справедливой цене" (определяемой в спорных случаях судом). В рамках такого подхода более эффективным окажется и применение экономических рычагов (повышение арендной платы и т.д.) в отношении собственников, игнорирующих функциональное назначение территории. Когда же будут решены основные задачи по освобождению выкупленных земель, город может избавляться от пакетов акций АРТ.

Конструктивное партнерство

Идея законодательного статуса депрессивных территорий, позволяющего подключать государственные ресурсы, возникла в процессе анализа опыта работы АРТ Выборгской стороны. В КУГИ полагают, что если бы у АРТ были государственные полномочия, ему бы удалось сделать гораздо больше, чем частному "Бекару" в статусе АРТ. Однако, на наш взгляд, не следует забывать, что прогресс, достигнутый на Выборгской стороне (здесь уже реализуется более 30 различных проектов), был обеспечен исключительно частной инициативой, усилиями правильно мотивированных профессионалов рынка недвижимости. Вряд ли АРТ, создаваемое как государственная компания, будет столь же эффективно и мотивировано на достижение качественного результата. Впрочем, этого можно достичь, если функции генерального директора (или правления) государственного ОАО будет исполнять выбранная по конкурсу частная управляющая компания.

Вообще, схему частно-государственного партнерства вице-губернатор Юрий Молчанов считает перспективным инструментом развития депрессивных территорий. "Может быть много ситуаций, когда проект, в котором заинтересован город, станет рентабельным для инвестора только в том случае, если будет вложена часть бюджетных средств, - поясняет Молчанов. - Надо садиться вместе с девелопером, которого мы знаем и которому доверяем, и просчитывать проект, чтобы понять, каким образом город может стимулировать частный бизнес. Это не чистое спонсорство, а форма осуществления городом инвестиций, которые затем возвратятся через развитие бизнеса".

Бизнес позитивно относится к подобным схемам. Например, гендиректор холдинга RBI Эдуард Тиктинский отмечает, что при запуске крупных проектов стоимостью 100-150 млн долларов уже на старте приходится вкладывать несколько миллионов в подготовку территории, и всегда есть опасность, что проект не состоится и деньги не вернутся. Участие государства, по крайней мере на начальной стадии, снизит такие риски.

Одним из первых образцов частно-государственного партнерства может стать проект развития территории между Обводным каналом и улицами Шкапина и Розенштейна. Предполагается, что расходы по расселению жилого фонда возьмет на себя город, а инвестор (велика вероятность, что по итогам торгов им станет "ЛЭК") будет очищать территорию и строить торгово-развлекательные комплексы.

Синергетический эффект

Как утверждают девелоперы и строители, любые усилия власти по модернизации городской инфраструктуры, особенно транспортной, стимулируют бизнес к развитию территорий. Их инвестиционная привлекательность повышается с появлением новых станций метрополитена, магистралей, мостов, реконструкцией набережных и т.д.

К примеру, ощутимым толчком к освобождению и развитию территории южнее Обводного канала (вдоль Московского пр.) может стать соединение Измайловского и Новоизмайловского проспектов. Строительство моста в створе улицы Коллонтай сделает более интересными для жилищного строительства территории Невского района.

Чтобы такой синергетический эффект был максимальным, планы администрации по развитию городской инфраструктуры должны координироваться с девелоперскими проектами. В Лондоне, например, приняв решение о развитии района "Докландс" как бизнес-сити, государство сразу стало направлять средства на создание удобной и рациональной транспортной инфраструктуры.

В Петербурге же ничего подобного не наблюдается. Более того, не видно координации планов даже внутри самой администрации. Иначе при капитальном ремонте Большого Сампсониевского проспекта и проспекта Энгельса не планировали бы сохранять трамвайное движение - эти магистрали КБДХ рассматривает как "вылетные" скоростные трассы, связывающие центр с КАДом, и трамвайные пути явно не соответствуют такому предназначению. Мешают они (так же, как безобразное состояние дорог в этом районе) и развитию Выборгской стороны как "Делового Сити", хотя соответствующую концепцию утверждала та же администрация.

Похоже, что власти не связывают все эти свои решения в единую концепцию. В результате, как с горечью констатирует Александр Шарапов, "все, чего сегодня удается достичь, бизнес делает сам, без участия города и государства".

Без поддержки

Отсутствие целенаправленной поддержки властей затрудняет процесс освобождения территорий. Помимо прочего это связано с тем, что до сих пор отдельные директора предприятий враждебно реагируют на интерес инвесторов к их недвижимости, даже если этот интерес санкционирован властями. Так, к руководству ОАО "Компрессор", находящегося в зоне АРТ Выборгской стороны, инвесторы неоднократно обращались с предложением о продаже недостроенного корпуса, простаивающего уже лет десять. Но неизменно получали отказ, более того - деятельность АРТ была объявлена чуть ли не "наездом". Расположенное рядом с Морским вокзалом ОАО "Севкабель" категорически не согласно выводить свои мощности с территории комплексного развития Галерной гавани, оно имеет свою причальную стенку и настаивает на том, что выход цеха к воде - технологическая необходимость.

Несовершенство законодательства породило проблему санитарных зон вокруг предприятий. По словам Вячеслава Заренкова, зачастую в центре Петербурга санитарная зона вокруг завода достигает полукилометра и в ее пределах никто ничего не может строить. Владельцы территорий пользуются этим, препятствуя реализации новых проектов, и тем самым повышают стоимость земли, создавая инвесторам дополнительные сложности. "Вот если бы городским законом было определено, что владельцы заводов обязаны оплачивать еще и стоимость охранной зоны, то они стремились бы уменьшить ее, избавляясь от вредных производств, имелся бы и дополнительный стимул выезжать из центра города", - считает Заренков, уверенный, что город должен изменить подход к санитарным зонам.

Многие девелоперы разделяют позицию бывшего председателя КУГИ Валерия Назарова: для стимулирования вывода промышленности из центра следует усилить контроль за воздействием на экологию. В частности, необходимо ужесточить санкции за систематический выброс вредных веществ в воду и воздух.

Сроки сорваны

У некоторых представителей администрации Петербурга есть вполне разумные мысли о методах госрегулирования в этой сфере. Однако этого недостаточно. Чтобы бизнес мог более активно заниматься освобождением и развитием территорий, городские власти должны обеспечить правила игры, делающие невозможным неэффективное использование земли (прежде всего промпредприятиями).

Руководители финансово-экономического блока правительства особые надежды возлагают на легализацию стоимости земли и создание стимулов к ее выкупу. Считается, что директора предприятий в центре города, располагая таким дорогостоящим активом, как земля, будут за счет ее продажи привлекать средства на перевод производств. Впрочем, некоторые девелоперы призывают не переоценивать эффективность подобной схемы. Они опираются на существующий опыт, когда владельцы предприятий благополучно продают землю в "теневом" формате, даже если формально она находится у них в аренде. Проблему вывода производств такой механизм решает далеко не всегда.

Инструментом легализации стоимости земли и в целом формирования цивилизованного рынка должен стать переход к практике предоставления пятен через аукционы. Однако, вопреки указанию губернатора Валентины Матвиенко, полноценный механизм земельных торгов так и не запущен, хотя уже назван конкретный срок его введения в действие - 1 апреля. Земельные участки по-прежнему распределяются по итогам рассмотрения на ИТК и утверждения правительством.

Арендный абсурд

Наиболее перспективным регулирующим инструментом, стимулирующим "выдавливание" предприятий из центра города, могло бы стать дифференцированное применение ставок арендной платы и земельного налога. Можно согласиться с председателем КЭРППиТ Владимиром Бланком, который убежден, что в ряде случаев арендная плата должна в десятки раз превышать нынешнюю ставку земельного налога. Об эффективности арендного инструмента говорит и Александр Шабасов, уверенный, что повышение ставок аренды (впрочем, только в комплексе с другими мерами) будет стимулировать предприятия к выкупу своей земли с последующей продажей инвесторам.

Однако до сих пор Смольный не предпринял никаких мер, чтобы сделать этот инструмент реально действующим. Более того, сохраняются введенные после кризиса 1998 года понижающие коэффициенты и регрессивная шкала земельных платежей (чем больше у предприятия земли, тем дешевле она ему обходится). Несмотря на неоднократные обещания членов правительства отменить этот порочный порядок, ничего до сих пор не изменилось.

"О каком реальном выводе предприятий с Выборгской стороны можно говорить, пока не отменены льготные ставки по аренде земли для промышленности, - возмущается Александр Шарапов. - Это же абсурд, когда я плачу за землю под своим бизнес-центром в 20 раз больше, чем расположенное по соседству предприятие - фактически не работающее, живущее за счет сдачи площадей в субаренду. Означает ли это, что город продолжает стимулировать сохранение на Выборгской стороне заводов, а не развитие территории как административно-деловой?!" Кстати, о важности инструмента арендной платы свидетельствуют и такие данные: на территории АРТ Выборгской стороны в частной собственности лишь 46,1 тыс. кв. м земли, а в государственной - 319,3 тыс. кв. м.

Паралич воли

Подготовка пакета нормативных актов по земельному ценообразованию явно затягивается (ранее называлось 1 апреля). Чиновники оправдываются тем, что комплексное изменение методики определения платежей за землю будет возможно только после 1 января 2005 года, когда вступят в силу нормы Земельного кодекса РФ об уплате земельного налога по кадастровым кварталам. Это позволит максимально дифференцировать плату с учетом функционального назначения конкретных территорий. Между тем ждать Земельного кодекса вовсе не обязательно: даже нынешняя, хотя и весьма несовершенная система зонирования позволяет дифференцировать арендные платежи.

Судя по всему, у Смольного нет пока даже единого подхода к земельной политике. Владимир Бланк заверяет: "Создана рабочая группа и, думаю, в течение полугода мы этот вопрос решим". Юрий Молчанов выражается осторожнее. Хотя он также обещает, что в самое ближайшее время будут утверждены новые правила определения платы за землю, но при этом ссылается на необходимость согласования этих вопросов с промышленниками. А Игорь Метельский прямо выступает против решительных мер: "Мы не должны быть душителями промышленности, в каждом случае нужно внимательно смотреть: возможно, у предприятия есть скрытый потенциал и оно может быть эффективным".

Инструмент платы за землю не будет эффективно работать без решения вопросов градостроительной документации и в первую очередь - функционального зонирования территорий. Нормативно определенное назначение территорий позволит применять к "инородным" пользователям земли более радикальные меры не только экономического, но и административного характера.

Однако на скорое включение этого механизма рассчитывать также не приходится. Завершение работы над Генпланом в очередной раз откладывается - теперь называется 2005-й или даже 2006 год. Попытки, к примеру, "Бекара", не дожидаясь утверждения Генплана, пролоббировать в ЗакСе принятие закона, закрепляющего развитие Выборгской стороны как административно-деловой зоны, потерпели неудачу. Остается надеяться на то, что Генплан в конечном счете будет адекватно учитывать сегодняшние реалии и здраво подойдет к размещению промзон.

Иллюзия простоты

Такой контраст между вполне разумными представлениями ключевых чиновников Смольного и полным отсутствием конкретных дел по реализации этих представлений можно объяснить только одним: власти не желают утруждать себя, ибо полагают, что проблему можно решить проще. Вместо действительно напряженной работы по освобождению земель промпредприятий и госорганизаций авторы концепции "Программы..." предлагают делать ставку на введение в оборот новых территорий на окраинах, используемых сейчас как сельскохозяйственные земли. Что касается освобождения центра города, то Смольный, похоже, предпочитает ограничиваться методами административного давления, а также пытается задействовать на полную мощность политическое влияние губернатора - прежде всего на федеральном уровне.

Между тем новые земли на окраинах не могут закрыть дефицит: бизнесу и покупателям жилья нужны территории вблизи центра. Да и городу это выгоднее - не надо растягивать коммуникации. Окраины нужно осваивать главным образом для размещения там выводимой из центра промышленности.

Неоправданна ставка и на административные методы освобождения территорий в центре. Они представляются панацеей, но это иллюзия. Принятые даже на высшем уровне политические решения часто натыкаются на тихий саботаж или простую чиновничью волокиту в процессе их реализации. Так, например, решив главную проблему согласования с Минобороны большого списка освобождаемых объектов (в котором помимо отдельных зданий есть целые кварталы, занимаемые воинскими частями), администрация Петербурга не может двигаться дальше, потому что, как утверждает Юрий Молчанов, документы зависли в Агентстве по управлению федеральным имуществом. Подобная участь вполне может постигнуть амбициозные планы освобождения города от железнодорожной инфраструктуры - ее объектами зачастую владеют фирмы-"прилипалы", не стремящиеся куда-то перемещаться (для некоторых это будет концом их деятельности).

В любом случае, "блицкрига" не получится. И некоторые чиновники Смольного это, похоже, понимают. "Валентина Ивановна, безусловно, фантастически сильный руководитель, - говорит Юрий Молчанов. - Но мы понимаем, что нельзя компанию заставить что-то делать - ее можно только мотивировать, с ней можно попытаться договориться, найти компромисс, который даст заинтересованность обеим сторонам".

Посильные задачи

Основную работу по освобождению неэффективно используемых городских территорий, очевидно, должен делать сам бизнес (в лице девелоперских компаний, агентств по развитию территорий, непосредственно инвесторов) - у него это получится гораздо лучше, чем у чиновников. И предприниматели хотят этим заниматься. "Насколько мне известно, сейчас все действующие предприятия и весь промышленный недострой уже обхожены частными инвесторами", - утверждает Александр Шабасов.

Администрация могла бы помогать бизнесу в двух направлениях. Во-первых, создавать дополнительные экономические инструменты, а во-вторых, применять меры административного воздействия к располагающимся на подлежащих освобождению территориях государственным организациям.

Как показывает опыт, девелоперам зачастую гораздо проще договориться (об освобождении территории) с частными предприятиями, чем с госорганизациями. Освобождая под строительство место рядом со Смольным, "Эталон - ЛенСпецСМУ" столкнулся не только с крайне сложными процедурами согласования в городских ведомствах, но и постоянно возрастающими запросами переселяемых государственных организаций (Психоневрологический интернат, несколько детских учреждений). В таких ситуациях помощь администрации могла бы быть весьма эффективной.

Смольному вообще следовало бы специально заняться вопросом освобождения территорий, на которых располагаются объекты городской собственности. Для начала - провести инвентаризацию и выяснить степень эффективности использования таких территорий. Специалисты утверждают, что резервов здесь довольно много, особенно это касается земель, занимаемых ГУПами. Власти, в принципе, это понимают. Матвиенко, например, в очень жесткой форме высказалась на заседании правительства против попыток руководителей Комитета по транспорту и ГУП "Горэлектротранс" сохранить используемый на 30% трамвайный парк 2 на Среднем проспекте Васильевского острова. На ее взгляд, недопустимо столь бездарно распоряжаться территорией, оцениваемой в 70 млн долларов; негодование губернатора вызвал и такой довод в пользу сохранения парка, как размещение там музея "старых трамвайчиков".

Для Смольного решение вопроса с землей ГУПов особой проблемы не составляет, в то время как бизнесу зачастую не по силам договориться с их директорами. "Они не живут в свободном рынке, на них невозможно воздействовать экономически и агентство оказывается здесь бессильно", - говорит Александр Шарапов. Кстати, это еще один аргумент в пользу радикального избавления от ГУПов.

Инструменты решения проблемы неэффективного использования земли в целом известны. Желающих заниматься освобождением городских территорий достаточно, как и средств у частных инвесторов. Дело только за властями, которые должны создать системные условия для более рационального использования земли на основе рыночных механизмов. Все возможности для этого имеются. Вопрос, как всегда, в способности выработать согласованную экономическую политику и в политической воле к ее реализации.

Санкт-Петербург

У партнеров

    «Эксперт Северо-Запад»
    №17 (174) 10 мая 2004
    Земельный вопрос
    Содержание:
    Реклама