ПУБЛИКУЙТЕ НОВОСТИ О ГЛАВНЫХ СОБЫТИЯХ
СВОЕЙ КОМПАНИИ НА EXPERT.RU

Самое интересное за месяц с комментариями шеф-редактора. То, что нельзя пропустить!

Экономика

Непреднамеренные последствия

2005

Отмена всеобщих выборов губернаторов приведет к консервации региональных элит, сохранению влияния крупных финансово-промышленных групп и обострению борьбы в законодательных собраниях


Валентина Матвиенко

Cо времени принятия и утверждения федерального закона, отменяющего всеобщие выборы губернаторов, прошло уже почти три месяца. По сути, закон оформляет масштабную региональную политическую реформу - возможно, одну из самых значимых за все время президентства Владимира Путина. Напомним ее содержание: всеобщие выборы губернаторов отменяются, кандидатуры глав регионов предлагаются президентом и утверждаются региональными легислатурами, выборы в которые проходят по партийным спискам. В случае трехкратного отказа законодательного собрания утвердить предложенную президентом кандидатуру он вправе распустить представительный орган власти и назначить временно исполняющего обязанности главы региона. Губернаторы, избранные до принятия закона, исполняют свои обязанности до окончания срока, однако они вправе досрочно сложить полномочия и обратиться к президенту с вопросом о доверии.

Реакция политических элит, общественности и экспертов на реформу была предсказуемой. Большинство губернаторов, опасаясь за свое будущее, поспешили поддержать путинскую инициативу. Оппозиционеры высказались резко против, не без оснований утверждая, что реформа означает дальнейшее свертывание демократических институтов в России и ставит под угрозу федеративное устройство страны.


Валерий Сердюков

Впрочем, как сторонники, так и критики реформы скорее оценивали намерения ее инициаторов, чем последствия, к которым она может привести. Как реформа скажется на политических процессах в регионах? Повлечет ли она реконфигурацию местных элит, изменит ли взаимодействие между заинтересованными группами и региональными властями, повлияет ли на отношения субъектов Федерации и федерального центра?

Добиться четких ответов на эти вопросы от представителей региональных элит достаточно тяжело: во-первых, не скажут, опасаясь неприятностей, во-вторых, потому что сами не знают. Опыт общения с чиновниками и бизнесменами, а также их публичные комментарии показывают, что они плохо представляют, чем в реальности может обернуться реформа. Ответ часто таков: что-то несомненно изменится, но что - пока трудно сказать.

Пытаясь ответить на поставленные вопросы, мы неизбежно попадаем в зону гипотез и предположений.

Бег на месте

Назначение губернаторов лишь на первый взгляд может показаться новым для российской политической системы механизмом. На самом деле его внедрение является не инновацией, а скорее возвратом к еще не вполне забытому старому. В начале 1990-х, в течение первого ельцинского срока, главы регионов уже назначались. Тогда они тоже должны были играть роль своего рода "государева ока". Можно вспомнить и более отдаленные времена, когда назначались не губернаторы, а первые секретари обкомов партии.


Вячеслав Позгалев

Характерно, что из глав регионов Северо-Запада, назначенных Ельциным в начале 1990-х, удержаться надолго смог лишь один. Михаилу Прусаку в Новгородской области удалось консолидировать вокруг себя региональные элиты и укрепить политический режим. Коллеги Прусака занимали губернаторские должности в течение гораздо меньшего периода времени - все остальные ельцинские назначенцы на первых же выборах терпели поражение. В Пскове Владислав Туманов проиграл "легионеру" из ЛДПР Евгению Михайлову, в Мурманске Евгений Комаров - представителю старой региональной элиты Юрию Евдокимову, в Калининграде демократ Юрий Маточкин - "хозяйственнику" Леониду Горбенко, в Ленинградской области Александр Беляков - Вадиму Густову, в Ненецком автономном округе Владимир Хабаров (сменивший другого назначенца, Юрия Комаровского) - Владимиру Бутову. В двух регионах (Архангельской и Вологодской областях) Ельцину пришлось отстранить от должности за допущенные нарушения ранее назначенных губернаторов (Петра Балакшина и Николая Подгорнова) и назначить на их место новых (Анатолия Ефремова и Вячеслава Позгалева), которые вскоре легитимировали свои позиции, уверенно победив на выборах.

Новейшая российская история показывает, что назначенцы в большинстве своем не сумели стабилизировать политические режимы и укрепиться в регионах. Напротив, почти все избранные губернаторы в дальнейшем были переизбраны на второй срок (хотя на третьих выборах некоторых из них ждало поражение). Исключения - Леонид Горбенко, который на выборах 2000 года проиграл нынешнему губернатору Калининграда Владимиру Егорову, для чего федеральному центру пришлось предпринять некоторые усилия, и Вадим Густов, добровольно отказавшийся от своего поста в Ленинградской области и перешедший на должность вице-премьера в правительство Евгения Примакова.


Михаил Прусак

Можно, конечно, объяснить отмеченную закономерность недальновидностью Ельцина, назначавшего на ключевые позиции не тех людей. Некоторую роль, несомненно, сыграли и непопулярность в середине 1990-х федеральных властей, не способных придать своим ставленникам в регионах необходимый политический вес, и глубокий экономический кризис, на фоне которого действующим губернаторам было довольно тяжело добиваться электоральных успехов. Напрашивается, однако, и другое объяснение: региональные выборы, которые часто рассматривают как источник политической нестабильности, на самом деле являлись механизмом стабилизации, поскольку помогали произвести публичную оценку влиятельности и силы разных групп в региональных элитах. Побеждали чаще всего те, кто был способен консолидировать наибольшие ресурсы (иное дело, что само наличие ресурсов являлось функцией от величины административного капитала). В тех случаях, когда во главе региона ставился актор, обладавший относительно меньшими ресурсами, это вело к формированию нескольких конфликтующих центров силы и обострению политической нестабильности.

Революции не предвидится

Какие конкретные шаги ожидать от Путина и его администрации в связи с осуществлением региональной реформы? Произойдет ли радикальная смена политических элит, в ходе которой так называемое "ельцинское поколение" губернаторов будет отодвинуто в сторону?


Сергей Катанандов

События, происходящие в течение последнего месяца, показывают, что такой сценарий маловероятен. Путин пока лишь продлевает полномочия действующих глав регионов. Сначала остался губернатором Приморского края Сергей Дарькин, затем Николай Виноградов во Владимирской области, Сергей Собянин в Тюмени, Александр Михайлов в Курске, Леонид Коротков в Амурской области и Александр Филиппенко в Ханты-Мансийском автономном округе. Даже ставленник ЮКОСа губернатор Эвенкии Борис Золотарев сохранил свой пост. Единственное исключение - Саратовская область. Отношения бывшего губернатора области Дмитрия Аяцкова с Кремлем были более чем неоднозначными: в итоге вместо Аяцкова Путин предложил кандидатуру Павла Ипатова.

В большинстве регионов Северо-Запада полномочия губернаторов истекают еще не скоро (если некоторые главы не решат поторопить события, поручив свою судьбу президентской воле). В этом году подходит к концу губернаторский срок главы Калининградской области Владимира Егорова. Кстати, из всех северо-западных губернаторов у него больше всего поводов для беспокойства. Егоров настроил против себя значительную часть калининградской элиты и вполне может быть переброшен на другой участок работы.


Юрий Евдокимов

Однако вне зависимости от личной судьбы Егорова кадровой революции в регионах в целом не предвидится. Это и неудивительно: нынешние губернаторы чаще всего являются представителями наиболее влиятельных групп в региональных элитах. Отстранять их от должности, менять на "варягов" - значит провоцировать новый виток политической и экономической нестабильности, которая может привести к самым неожиданным последствиям. Уж в чем, а в сознательном стремлении к политической непредсказуемости федеральный центр трудно обвинить. Напротив, кремлевская администрация, уже сейчас ориентирующаяся на выборы 2008 года, стремится "подморозить" политический климат в регионах.

Большинство комментаторов расценили отмену выборов как удар по губернаторам в целях подорвать их позиции. В действительности же дело обстоит противоположным образом. Ведь выборы были не только инструментом легитимации и укрепления действующей региональной власти, но и механизмом политических изменений. В тех регионах, где политика администраций не удовлетворяла ни элиты, ни население, власть менялась. На Северо-Западе примером тому служит Архангельская и Псковская области. Характерно, что в обоих случаях представители федерального центра на выборах поддерживали проигравших в итоге инкумбентов. Едва ли можно сомневаться в том, что, если бы механизм назначения уже действовал на момент истечения срока полномочий Анатолия Ефремова и Евгения Михайлова, они оба сохранили бы свои посты.


Николай Киселев

Общим местом является то, что продление полномочий губернаторов на новый срок будет зависеть от их политической лояльности. Однако этот признак в современной России едва ли можно назвать дифференцирующим: попробуйте вспомнить губернаторов, открыто не лояльных центру. "Бароны" давно покорились и перешли в разряд царских постельничьих. Похоже, этого оказалось достаточно, чтобы спасти их вотчины.

Вместо обновления региональных элит в большинстве случаев, скорее всего, произойдет их консервация. Отмена выборов губернаторов в этом смысле является логическим продолжением региональной политики, заявленной еще в первые годы правления нынешнего президента. В январе 2001 года Думой было принято решение, позволившее главам регионов баллотироваться на третий срок. Многие смогли воспользоваться этой возможностью, которую тогда расценили как уступку губернаторам. Однако третий срок вовсе не подразумевает четвертого. Кроме того, даже самое настойчивое проявление властной воли не всегда гарантирует победу на выборах. Отмена выборов как таковых снимает эти вопросы и теоретически позволяет многим действующим губернаторам занимать свои должности до бесконечности.

Обратный эффект

Малая вероятность массовых кадровых перестановок не означает, что реформа ничего не меняет. Губернаторы, видимо, останутся прежние, а вот отношения, в которые они вовлечены, могут измениться.


Владимир Торлопов

Во-первых, смена источника легитимности региональных глав существенно ослабит их позиции по отношению к федеральному центру. Раньше Кремль имел дело с всенародно избранными губернаторами, с чьей позицией необходимо было считаться, теперь же - со своими собственными чиновниками, пускай и утвержденными законодательными собраниями в регионах.

Кроме того, изменится характер взаимодействия региональных властей с заинтересованными группами, среди которых наиболее значимые позиции занимает крупный бизнес. Одним из аргументов в пользу отмены выборов была как раз ликвидация зависимости региональных политиков от финансово-промышленных групп, которые, инвестируя значительные средства в выборы, сажают в губернаторские кресла своих ставленников. Выборы, исходя из этой логики, превратились для бизнесменов в инструмент для политического шантажа глав регионов.

Однако на Северо-Западе не так уж много регионов, где можно было бы проследить более или менее четкую связь между главами области и крупными ФПГ. Это Вологодская область, губернатор которой, Вячеслав Позгалев, ранее работал на "Северстали" (там вообще-то трудится пятая часть трудоспособного населения Череповца), и Мурманская область, где губернатор Евдокимов ориентируется сразу на несколько влиятельных бизнес-групп. Алексей Баринов, победивший недавно в Нарьян-Маре, хотя и был когда-то связан с "ЛУКОЙЛом", похоже, давно ведет собственную игру. Что касается вологодского примера, то он в этом контексте явно неудачен. Со времен работы Позгалева на "Северстали" прошло больше десяти лет - тогда и форма собственности, и руководство на комбинате были другими. Более того, "Северсталь" уже достигла той величины и влиятельности, когда от отдельно взятой Вологодской области не требуется особых преференций. А совсем не обращать внимания на предприятие, поступления от которого по-прежнему дают около половины доходов регионального бюджета, с точки зрения любой власти, было бы неразумно.


Владимир Егоров

В Мурманске ситуация сложнее, но и там Евдокимова нельзя с уверенностью ассоциировать лишь с одной группой бизнес-интересов (например, с "апатитской группой", считающейся наиболее приближенной к администрации). В Мурманской области представлено слишком много ФПГ (помимо "Апатита", входящего в структуру "Фосагро", это "Норникель", СУАЛ, "Северсталь", РАО "ЕЭС"), и Евдокимову неизбежно приходится принимать в расчет разные интересы, особенно при определении тарифов на электроэнергию в региональной энергетической комиссии.

Между тем на Северо-Западе есть и другие регионы, где близость к региональной власти могла бы стать для крупного бизнеса инструментом приобретения новых активов и увеличения нормы прибыли. Это республики Коми и Карелия, Архангельская и Калининградская области, и тот же НАО. Лоббистский потенциал крупных корпораций с отменой выборов не исчезает. Скорее, меняется механизм его реализации - если раньше надо было вкладываться в выборы, то теперь центр работы сместится в "высокие" московские кабинеты. В результате реформы влияние ФПГ не уменьшается, а напротив, получает все шансы возрасти.

Смена фокуса

Есть и такой тип регионов, в которых крупный федеральный бизнес практически отсутствует или незначим, а собственность сосредоточена в руках нескольких групп местных бизнесменов, в большей или меньшей мере ориентированных на региональную администрацию (например, Карелия или Псковская область). Здесь особых изменений не предвидится - как жили, так и будут жить. Теоретически передел собственности возможен, если главами регионов назначат новых людей. Но это маловероятно: Кузнецов избран несколько месяцев назад и ему, если следовать букве закона, до 2009 года ничего не угрожает. Полномочия Катанандова заканчиваются в 2006 году, но он, кажется, уверен в своих позициях и даже грозится досрочно поставить перед президентом вопрос о доверии.


Михаил Кузнецов

Значительно сильнее изменение источника легитимности региональной власти может сказаться на отношениях администраций с институтами гражданского общества. Мнение о том, что никаких значимых общественных организаций в регионах не существует, на самом деле имеет под собой мало оснований. Более того, как показало недавнее исследование Елены Белокуровой и Натальи Яргомской из Европейского университета, в регионах Северо-Запада сложились свои модели взаимодействия властей с общественными организациями. Иное дело, что во многих случаях власти обращали внимание на общественность непосредственно перед выборами, стремясь обеспечить себя электоральной поддержкой. Теперь эта необходимость отпала, и институты гражданского общества рискуют оказаться в своего рода вакууме.

Другим эффектом реформы является возрастание роли региональных легислатур, которые получают рычаг влияния на назначение губернаторов - утверждение (впрочем, отчасти формальное) кандидатур, предложенных президентом. Кроме того, как отмечает политолог Владимир Гельман, за законодательными собраниями остается последнее слово при принятии конституций и уставов регионов.


Алексей Баринов

Центр политической борьбы в регионах, таким образом, сместится с губернаторских выборов на выборы в законодательные собрания. То, что они могут преподносить сюрпризы, доказывает пример Мурманской области, где несколько лет назад в законодательном собрании неожиданно образовалась фракция Народной партии, резко оппозиционная губернатору Евдокимову и подконтрольной ему региональной "Единой России". Появление оппозиционной фракции стало результатом финансовых усилий московского бизнесмена Павла Кадушина, видимо, имевшего в регионе свой интерес. Возможно, цель заключалась в том, чтобы сформировать базу поддержки для губернаторских амбиций влиятельного мурманского мэра Олега Найденова, и лишь внезапная смерть Найденова помешала реализации этих намерений.

Как видим, необходимость партийной аффилиации (теперь региональные выборы будут проходить по партийным спискам) не стала препятствием для групп интересов, ищущих своего представительства в органах власти. Опыт первых региональных выборов по смешанной системе показал, что федеральная партийная структура, готовая стать оболочкой для представительства местных элит, обычно легко находится. Ничто не говорит в пользу того, что путинская реформа исключает подобные варианты развития событий, напротив - они, скорее всего, станут все более возможны.

Санкт-Петербург.

Сроки окончания полномочий глав регионов СЗФО
«Эксперт Северо-Запад» №9 (214)
«Эксперт» в Telegram
Поставить «Нравится» журналу «Эксперт»
Рекомендуют 94 тыс. человек



    Реклама



    «Экспоцентр»: место, где бизнес развивается


    В клинике 3Z стали оперировать возрастную дальнозоркость

    Офтальмохирурги клиники 3Z («Три-З») впервые в стране начали проводить операции пациентам с возрастной дальнозоркостью

    Инновации и цифровые решения в здравоохранении. Новая реальность

    О перспективах российского рынка, инновациях и цифровизации медицины рассказывает глава GE Healthcare в России/СНГ Нина Канделаки.

    ИТС: сферы приложения и условия эффективности

    Камеры, метеостанции, весогабаритный контроль – в Белгородской области уже несколько лет ведутся работы по развитию интеллектуальных транспортных систем.

    Курс на цифровые технологии: 75 лет ЮУрГУ

    15 декабря Южно-Уральский государственный университет отметит юбилей. Позади богатая достижениями история, впереди – цифровые трансформации

    Когда безопасность важнее цены

    Экономия на закупках кабельно-проводниковой продукции и «русский авось» может сделать промобъекты опасными. Проблему необходимо решать уже сейчас, пока модернизация по «списку Белоусова» не набрала обороты.

    Новый взгляд на инвестиции в ИТ: как сэкономить на обслуживании SAP HANA

    Экономика заставляет пристальнее взглянуть на инвестиции в ИТ и причесать раздутые расходы. Начнем с SAP HANA? Рассказываем о возможностях сэкономить.

    Армения для малых и средних экспортеров

    С 22 по 24 октября Ассоциация малых и средних экспортеров организует масштабную бизнес-миссию экспортеров из 7 российских регионов в Армению. В программе – прямые В2В переговоры и участие в «Евразийской неделе».


    Реклама