Насильно милый

• Елена Овчинникова

В Ненецком автономном округе (НАО) жарко. Эмоции захлестнули население, многочисленные общественные организации, окружное Собрание депутатов, исполнительную власть и руководство почти двух десятков муниципальных образований. Местные газеты не успевают публиковать отчеты о состоявшихся акциях протеста, митингах и пресс-конференциях. Принимаются обращения к президенту РФ, пишутся коллективные заявления в Генеральную прокуратуру.

Повод один – с 1 января 2008 года основную часть (28 из полусотни) государственных полномочий на территории НАО будут исполнять органы власти Архангельской области, а не самого округа. На реализацию этих полномочий область отнимает у НАО львиную долю бюджетных доходов. У заместителя губернатора НАО Александра Стоцкого всего одна ассоциация – с рейдерским захватом: «Пришли и говорят: все это теперь наше».

Время собирать

Ненецкий автономный округ стал субъектом РФ в 1993 году, на волне «парада суверенитетов». Тогда же в НАО озаботились подготовкой референдума, намереваясь войти в состав РФ самостоятельным субъектом (с момента своего образования в 1929 году округ территориально входит в Архангельскую область). Но народное волеизъявление отменили: местная политическая элита сочла, что самостоятельности и так хватает. Теперь о несостоявшемся референдуме в Нарьян-Маре жалеют: мол, доведи округ дело до конца, сейчас не лихорадило бы от каждого политического дуновения.

После того как страну возглавил Владимир Путин, федеральный центр сделал ставку на укрупнение регионов, в первую очередь за счет малочисленных северных автономных округов. И в закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ» был внесен ряд поправок. В частности, с 1 января 2005 года во всех краях и областях, в составе которых имеются автономные округа, властные полномочия должны осуществлять именно краевые (областные) органы государственной власти, причем повсеместно – как на собственной территории, так и на территории округа. Исключение допускается только одно – если между органами власти автономного округа и края (области) заключен договор, предусматривающий делегирование данных полномочий самому округу.

Внесенные в закон поправки значительно упростили процесс добровольного объединения сложносоставных (так называемых «матрешечных») регионов, но не везде этот процесс проходит гладко. НАО упорно не хочет присоединяться к Архангельской области, и, как утверждают многие аналитики, именно из-за этого были возбуждены уголовные дела против экс-губернаторов НАО Владимира Бутова и Алексея Баринова, лишившихся своих кресел.

Архангельская область с населением в 1,3 млн человек является одним из самых бедных регионов Северо-Западного федерального округа (СЗФО), а НАО, где проживает всего 42 тыс. человек, по уровню жизни стабильно входит в число лидеров не только СЗФО, но и всей страны. Объяснение этому простое – Тимано-Печорская нефтегазоносная провинция аккумулирует свыше 10% общенационального запаса углеводородов. По утверждению The Times, этого достаточно, чтобы на четверть века обеспечить нефтью и газом такого европейского экономического гиганта, как Великобритания.

Поскольку разработка нефтегазовых месторождений в НАО только начинается, округ является одним из наиболее перспективных регионов России (подробнее см. «Перелом Нарьян-Мара», «Эксперт С-З» №44 от 26 ноября 2007 года). Уровень доходов на душу населения в самом слабонаселенном автономном округе России в три раза выше, чем в Архангельской области, а бюджетная обеспеченность – в семь-восемь раз. «Но если наши доходы „размазать“ на 1,3 млн жителей Архангельской области, разве что-то от этого богатства останется?» – так рассуждают в НАО.

Плата за самостоятельность

Как и все прочие «матрешечные» субъекты РФ, с 2005 года НАО заключает с Архангельской областью договор о межбюджетных отношениях, который позволяет окружной власти самостоятельно и в полном объеме осуществлять на собственной территории государственные полномочия. Правда, этнически родственные Ямало-Ненецкий и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округа заключили аналогичные договоры сразу на пять лет, а НАО свой подписывает ежегодно. И это весьма непростой процесс.

Лишь в бытность губернатором Алексея Баринова договор о разграничении полномочий между органами власти НАО и Архангельской области был подписан вовремя и без проволочек. Два других соглашения, на 2005-й и 2007 годы, рождались крайне тяжело. Процедура их подписания сопровождалась срывом всех мыслимых регламентов, взаимными претензиями исполнительной власти округа и области, визитами глав администраций в столичные правительственные кабинеты и на ковер к полномочному представителю президента РФ в СЗФО Илье Клебанову.

Откорректированный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ» вовсе не обязывает руководство области (края) делегировать автономным округам исполнение государственных полномочий. Заключать с ними соответствующие договоры – тоже. По сути, более крупная «матрешка» наделена правом лишить более мелкую всех полномочий, отобрав при этом и налоги, собираемые на ее территории. А отъем денежных ресурсов – это, как ни крути, лишение самостоятельности.

Конституция РФ предусматривает лишь один способ слияния регионов – по итогам референдума, причем свое да должны сказать жители объединяющихся субъектов РФ. Закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ» – это своего рода лазейка для объединения без референдума.

Конституция России предусматривает лишь один способ слияния регионов – по итогам всенародного референдума 

НАО давно платит за свою самостоятельность. В каждом договоре о разграничении полномочий содержится пункт о перечислении округом в областной бюджет части собираемых на его территории налогов. По словам председателя постоянной комиссии по бюджету Собрания депутатов НАО Анатолия Мяндина, в 2005 году округ перечислил в областной бюджет 500 млн рублей, в 2006-м – 650 млн. «В текущем году область получит уже около 1,6 млрд рублей, причем просто так, не реализуя никаких полномочий на территории округа», – отмечает Мяндин.

Богатые тоже плачут

Ежегодно перечисляя в областной бюджет около 15% своих доходов, округ считает, что вправе влиять на распределение этих денег или хотя бы знать, на какие цели они расходуются. Депутаты окружного Собрания и губернатор НАО Валерий Потапенко неоднократно высказывались в том духе, что сначала надо бы разобраться с расходованием перечисленных Архангельску средств и только после этого подписывать новый межбюджетный договор.

Требование, в общем-то, здравое, но не исключено, что именно оно осложнило в текущем году и без того проблемный «торг». Соглашение на 2008 год областью не утверждено. Ни один из представленных проектов этого документа официальный Архангельск не устроил, хотя поиски консенсуса длились свыше девяти месяцев.

«К осени нам удалось все-таки выработать общую позицию, мы сошлись на том, что необходимо заключить договор, – говорит Анатолий Мяндин. – По крайней мере, 21 сентября мы завизировали проект соглашения на 2008 год, в котором были улажены все вопросы, в том числе и финансовый».

Но через десять дней губернатор Архангельской области Николай Киселев направил в администрацию НАО официальное сообщение, смысл которого сводится к тому, что с января будущего года Архангельская область берет на себя исполнение на территории НАО 28 государственных полномочий. Область намерена самостоятельно финансировать местное здравоохранение, образование, транспорт, сельское хозяйство и др. В связи с этим собираемые в округе налоги и сборы (свыше 7,5 млрд рублей) должны зачисляться не в окружной, а в областной бюджет.

В подтверждение серьезности намерений глава администрации Архангельской области внес на рассмотрение областного Собрания депутатов проект закона «Об областном бюджете на 2008 год». В доходной части бюджета фигурировали суммы налога на прибыль и на доходы физических лиц от плательщиков НАО.

За короткое время, до Нового года, губернатор собирался осуществить весь комплекс необходимых «передаточных» мероприятий. Николай Киселев заверил архангельских парламентариев, что область сможет приступить к исполнению своих полномочий в округе точно в срок.

Правовой вакуум

По словам директора департамента финансов Архангельской области Елены Усачевой, подразделения обладминистрации усиленно готовятся к исполнению полномочий на территории округа, принят соответствующий план. Однако парадокс в том, что действующее законодательство не предусматривает механизма передачи полномочий от одного субъекта РФ другому.

Даже сейчас, четыре года спустя после внесения поправок в закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ», остается неясным, как, например, передавать имущество, здания, в которых располагаются учреждения гражданской обороны, здравоохранения, образования: дарить их, продавать, арендовать? Нет ясности и по многим другим вопросам.

Между тем чтобы область могла нормально исполнять свои полномочия в округе, нужно разработать и утвердить около 50 законодательных актов. Органам государственной власти Архангельской области предстоит создать нормативную правовую базу, устанавливающую расходные обязательства для исполнения полномочий в округе. Отсутствуют также решения о создании на территории округа областных образовательных, социальных и медицинских учреждений, управленческого аппарата. «Пока никто не представляет, каким образом это все будет вноситься на рассмотрение в областной парламент», – признается заместитель председателя Собрания депутатов области Александр Поликарпов.

Безусловно, при желании можно преодолеть любой правовой вакуум. Вопрос лишь в том, сколько времени на это уйдет. «Это займет явно не один день, возможно, потребуется больше года, – утверждает вице-спикер Госдумы Артур Чилингаров, избиравшийся от НАО. – Поэтому уверен, что нужен переходный период для разрешения правовых коллизий».

Примерно такой же срок, не меньше года, называет и заместитель главы администрации НАО Михаил Васильев: «Когда нам передавали ПТУ, то от первого письма, которое мы написали министру образования РФ, и до момента, когда завершили все юридические процедуры, прошло почти два года. А это, обратите внимание, всего одно учреждение! Поэтому передать такой значительный массив полномочий за оставшееся время просто нереально».

Учитывая это обстоятельство, руководство округа предложило администрации Архангельской области еще один вариант, при котором полномочия передавались бы постепенно, по мере того как обладминистрация будет готова к их исполнению. Однако и он не был принят во внимание. Поэтому к поискам компромисса подключился (видимо, это уже становится традицией) Илья Клебанов. Как сообщила руководитель пресс-службы полпреда Анна Дягилева, администрациям обоих регионов вместе со специалистами аппарата полпреда предстоит проанализировать каждое полномочие в отдельности, определить правовые основания, сроки и объемы бюджетных средств, необходимых для исполнения данных полномочий на период 2008-2010 годов.

Референдуму быть?

Клебанов не скрывает, что является абсолютным сторонником объединения Архангельской области и НАО, поскольку «89 регионов, полноценно укомплектованных гвардиями чиновников, – многовато для России». Тем не менее полпред неизменно подчеркивает, что в любом случае этот вопрос должен решаться на референдуме.

Судя по тому, что происходит при подписании каждого очередного договора о межбюджетных отношениях, референдум стоило бы провести еще четыре года назад. Почетный президент ассоциации ненецкого народа «Ясавей» Александр Выучейский убежден: «Совершенно очевидно, что в сложившейся ситуации практически весь округ выскажется против создания единого с Архангельской областью субъекта федерации». Именно поэтому референдум и не проводится.

Не так давно Международный институт политической экспертизы (Москва) провел исследование на тему «Укрупнение регионов России: экономическая и политическая целесообразность». На условиях анонимности опрашивались депутаты Госдумы, члены Совета Федерации, специалисты в области региональной политики, представители партий, политические консультанты. Результаты данного исследования весьма любопытны.

Не ставя под сомнение целесообразность уже состоявшихся референдумов, многие эксперты весьма критично оценивают планы по дальнейшему укрупнению регионов. В исследовании делается вывод, что глобальная перекройка границ внутри страны является не просто второстепенной задачей для государства – она содержит массу издержек, грозящих если не развалом страны, то нарастанием социальной напряженности, ростом национального самосознания, этническими конфликтами. В результате идея, призванная усилить управляемость территориями, нивелировать возможность национального сепаратизма, улучшить жизнь населения регионов, может вызвать прямо противоположный эффект.

Важно понять, считают эксперты, что процесс укрупнения регионов – не самоцель. Это способ решения вполне определенных задач (обычно экономических). Поэтому издержки, которые появляются в ходе объединения, сводят на нет успех таких мероприятий.

На встрече с жителями округа Николай Киселев пообещал, что они от властной «рокировки» ничего не потеряют. Однако проект областного бюджета на 2008 год не предусматривает финансирования ни одной окружной целевой программы и значительно, почти на 3 млрд рублей, урезает финансирование бюджетных учреждений НАО. Выпали также расходы на содержание школы-интерната, окружной больницы, санаторной лесной школы, детского дома. Не предусмотрено финансирование расходов на вывоз школьников из отдаленных поселков и тундры к месту учебы, уменьшено ежемесячное вознаграждение за классное руководство и т.п.

Такая «экономия» спровоцировала в округе очередную бурю негодования. Союз предпринимателей НАО и ассоциация ненецкого народа «Ясавей» приняли решение создать инициативную группу, которая займется сбором подписей населения в поддержку референдума. Впрочем, если планам Николая Киселева суждено сбыться, слияние состоится де-факто.

Нарьян-Мар – Санкт-Петербург

• В день выборов в Чечне митинговали, требуя объединения с Ингушетией
• Валентина Матвиенко хочет объединить Петербург и Ленинградскую область, не советуясь со своим коллегой Валерием Сердюковым
• Объединения Москвы и области, Петербурга и области не будет