Произвол вместо плана

Тема недели
Москва, 04.04.2008
«Эксперт Северо-Запад» №14 (362)
Поправки в Генеральный план Санкт-Петербурга ликвидируют многие ограничения на застройку и создают угрозу самой основе планирования территориального развития города

Законопроект о внесении поправок в Закон о Генеральном плане развития Санкт-Петербурга, предложенный городским правительством и принятый 20 марта 2008 года Законодательным собранием в первом чтении, вызвал бурную дискуссию в обществе.

Инициаторы законопроекта говорят о необходимости привести Генплан в соответствие с потребностями экономики, без чего развитие Петербурга тормозится. Для этого они хотят сделать Генплан более гибким – менее подробным, убрать излишнюю, по их мнению, регламентацию.

Граждане, общественные и политические организации («Живой город», Центр экспертиз ЭКОМ, «Яблоко» и др.) критикуют законопроект за посягательство на историко-культурное наследие Петербурга, а также за намерение ухудшить качество городской среды посредством уплотнения существующей застройки, в том числе за счет сокращения площади зеленых насаждений.

Поправки неизбежны

Еще в 2005 году в процессе подготовки нынешнего Генплана руководитель группы его разработчиков генеральный директор ЗАО «Петербургский НИПИград» академик Валентин Назаров говорил о неизбежности внесения в него изменений: «Тут сделать ничего нельзя – невозможно составить четкий Генплан в стране, где все быстро и малопредсказуемо меняется. Это издержки нашего времени. Впрочем, дело не только в стране, то есть в изменении внешних факторов по отношению к Генплану. Планы самого Петербурга тоже меняются, подчас кардинально. Анатолий Собчак хотел сделать Петербург банковской столицей. Потом заговорили о городе туризма, городе науки, городе высшего образования. Но приоритеты расставляет жизнь, и происходит их смена. А ведь есть еще общее движение мировой экономики. Понятно, как встраивается Петербург в мировую экономику, но это зависит от очень многого, в том числе и от мировых цен на нефть» .

Есть и еще один фактор, раскачивающий лодку. Генплан 2005 года впервые в отечественной истории создавался не столько в качестве инструмента управления городом, как было всегда, сколько с целью согласования интересов различных групп населения Санкт-Петербурга. Между тем эти интересы еще не до конца осознаны самим населением и потому меняются быстрее и чаще, чем это обусловлено темпами социально-экономического развития города и страны.

Валентин Назаров, судя по его высказываниям трехлетней давности, все это предвидел и потому постарался сделать Генплан как можно более гибким. «Я считаю, что неправильно задавать жесткие рамки. Чем жестче, тем хуже. Это мой принцип», – комментировал академик принципы составления Генплана. Но определенную меру он, конечно, соблюдал, исходя из собственного представления о стабильности основного документа пространственного планирования города. Однако, по мнению властей, инициировавших нынешние изменения, эта назаровская мера оказалась все же чересчур жесткой – не вполне адекватной потребностям развития города. Они хотят сделать Генплан еще более гибким. Это желание реализовалось в специальных системных поправках, меняющих само содержание и структуру функционального зонирования городских территорий. Помимо этого, в Генплан предлагается внести примерно 560 (из всего 1300) поправок по конкретным земельным участкам.

Уход от детализации

Анализ системных поправок выявляет две главные тенденции. К первой относится укрупнение функциональных зон. Такому преобразованию подверглись зоны пяти типов из девяти – жилые, общественно-деловые, производственные, сельскохозяйственные и акватории. Больше всего укрупнились жилые зоны – вместо семи стало три. В результате укрупнения предлагается 29 зон действующего Генплана  преобразовать в 20 зон. Согласно Пояснительной записке к законопроекту, это «позволит избавить Генеральный план от „излишней“ детализации и сделает его более устойчивым к изменениям и стабильным на более продолжительный срок, что является особенно важным при активизации экономического развития Санкт-Петербурга».

Как разъяснял в ЗакСе вице-губернатор Александр Вахмистров, подробная детализация функциональных зон в действующем Генплане загнала власти в ловушку. Так, зона исторической застройки допускала создание в центре лишь тех общественно-деловых объектов, которые непосредственно связаны с обслуживанием проживающего на этой территории населения. «По существу, оказалось, что мы не можем открыть в центре ни гостиницу, ни театр», – утверждает Александр Вахмистров. В то же время на окраинах города «слишком строго» разграничивается общественно-деловая и жилая застройка, сдерживая развитие новых микрорайонов.

Между тем предлагаемое администрацией укрупнение функционального зонирования не только разрешает строить в центре театры и гостиницы, но и снимает множество других ограничений на застройку конкретных территорий. Так, например, в историческом центре Петербурга становится возможным строить многоэтажные (девять этажей и выше) жилые дома. А в зоне размещения исключительно социальных объектов – административных зданий, объектов культуры, науки, здравоохранения и образования – теперь могут располагаться также деловые объекты и жилые дома. Такое добавление функций к чисто «социальной» зоне свидетельствует о другой тенденции – изменении функционального назначения зон в сторону перемешивания функций.

Помимо укрупнения это второй шаг в сторону от «излишней детализации» Генплана. Добавлена возможность сооружения в зонах почти всех типов объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны. Кроме того, чисто жилые и чисто деловые зоны ликвидируются – в жилых предусмотрено строительство общественно-деловых объектов, а в деловой зоне (она теперь одна) – жилья. Общественно-деловая функция добавляется к назначению некоторых других зон (производственной, зонам объектов воздушного, водного и железнодорожного транспорта). В зону Р2 зеленых насаждений общего и ограниченного пользования попадают объекты, допустимые в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения. Добавлены функции и некоторым другим зонам. В результате «чистых» зон вообще не осталось – назначение каждой из них включает довольно большое число разных функций.

Опасности укрупнения

По мнению независимых экспертов, предлагаемые властями системные поправки чреваты большими опасностями для градостроительного процесса в Петербурге. Так, многие обращают внимание на то, что  перемешивание функций привело к значительному нивелированию функционального назначения зон. Дело дошло до того, что деловая зона, обозначаемая на картах буквой Д, по своему функциональному назначению в Генплане практически совпадает с жилыми зонами 1ЖД, 2ЖД и 3ЖД (различаются этажностью жилья) – все они предусматривают как жилые, так и общественно-деловые объекты. Как говорят в КГА, различие лишь в долях объектов: в деловой зоне преобладают общественно-деловые объекты, а в жилых – жилые. Но конкретные доли Генплан не фиксирует.

По словам эксперта Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры (ВООПИК) Андрея Воронцова, такого рода фиксация содержится в территориальных строительных нормах (ТСН), помимо прочего, детально регламентирующих режимы застройки территорий, относящихся к конкретным функциональным зонам. Применение ТСН строителями и девелоперами всегда было обязательным, но с этого года их отменили (в качестве обязательных). Согласно Градостроительному кодексу РФ, вместо ТСН должны быть выпущены технические регламенты и региональные нормативы градостроительного проектирования. Но Росстрой технические регламенты до сих пор не сделал. Региональные нормативы, по словам заместителя генерального директора ЗАО «Петербургский НИПИград» Владимира Аврутина, давно подготовлены, но застряли на стадии согласования в отраслевых комитетах правительства Петербурга. Нет и Правил землепользования и застройки, в которых регламентируется порядок застройки конкретных территорий. Так что сейчас ничто не запрещает девелоперам застраивать зоны по собственному усмотрению. Например, деловую зону можно застроить жильем, а чтобы не нарушить Закон о Генплане, достаточно построить хоть одно общественно-деловое здание. Точно так же жилые зоны можно застраивать магазинами и офисами, построив для «отмазки» один жилой дом. И власти не имеют формальных оснований это запретить. В результате может повториться известная печальная история с «Авророй» и «Монбланом», проекты которых чиновники, по их словам, вынуждены были подписать (по причине отсутствия тогда Временного высотного регламента).

По мнению директора Центра экспертиз ЭКОМ Александра Карпова (см. его предварительное экспертное заключение, опубликованное на сайте www.ecominfo.spb.ru), «самым недальновидным и просто опасным представляется предложение об объединении двух видов производственных зон в одну», что приведет к произвольному (а не регламентированному, как сейчас) размещению в пределах объединенной производственной зоны предприятий разных классов вредности. По словам председателя КГА Александра Викторова, это необходимо для создания промышленных кластеров – чтобы предприятия внутри промзоны можно было размещать, исходя из технологической целесообразности. Однако, как резонно замечает Карпов, владельцы близлежащих земельных участков теряют при этом возможность заранее предвидеть ограничения по использованию собственности, которые могут возникнуть вследствие размещения особо вредных предприятий с большими санитарно-защитными зонами. Такая ситуация нарушает права всех участников градостроительной деятельности, включая покупателей и арендаторов помещений вблизи промзон, и является весьма конфликтогенной.

Не согласен Александр Карпов и с тем, что целесообразно слияние двух нынешних видов деловых зон, призванных, по его мнению, «градостроительно защитить бюджетный сектор городской экономики (Д2) от бизнеса всех мастей (Д1)». «Отказ от этого принципа, с одной стороны, может повредить гармоничному градостроительному развитию социально значимой  составляющей деловой жизни города, а с другой стороны, провоцирует конфликты при борьбе бизнеса с бюджетниками за оптимальное размещение своих объектов», – уверен Карпов.

Ошибочным представляется ему и объединение зон многоквартирной застройки средней этажности и высокой этажности (Ж4 и Ж5) в одну зону (3ЖД). «Такое слияние позволяет и дальше преобразовывать территории со средней плотностью использования в территории с высокой и сверхвысокой плотностями без учета роста транспортной нагрузки и нагрузки на социальную и инженерную инфраструктуру, – отмечает Александр Карпов. – Следствием такой политики будет дальнейшее ухудшение транспортной обстановки и рост числа заболеваний, связанных с загрязнением атмосферного воздуха».

Депутат ЗакСа Алексей Ковалев против того, чтобы к одной зоне 3ЖД относились территории исторического центра и окраин, хотя бы потому, что это требует единообразия при определении размеров земельных участков (создавать подзоны Градкодекс запрещает), которые для центральных районов и окраин должны быть разными в силу их специфики. То же относится и к архитектурным особенностям возводимых (реконструируемых) зданий. «Лежачие небоскребы в центре невозможны, а на окраинах иногда даже целесообразны», – говорит Ковалев.

Угрозы экологии

Защитники окружающей среды озабочены судьбой городских зеленых насаждений. Свою обеспокоенность они связывают с двумя обстоятельствами. Первое – исключение из Генплана внутриквартального озеленения (садиков, сквериков и т.п.). По словам Владимира Аврутина, «они теперь выделяются на уровне проектов планировки конкретных территорий». Но проект планировки, в отличие от Генплана, не закон, и оспорить его гораздо сложнее.

Второе обстоятельство связано с появлением новой рекреационной зоны Р5. Это произошло в результате разделения нынешней зоны «прочих зеленых насаждений» на две – зону Р4 («дворцово-парковые комплексы и исторические парки») и зону Р5 («зеленые насаждения, выполняющие специальные функции с включением объектов, допустимых в соответствии с действующим законодательством»). Зона Р5 призвана выполнять защитные функции. К ней относятся, например, городские бульвары, зеленые зоны промышленных предприятий, зеленые насаждения водоохранных зон и придорожных полос и т.д.

Вообще говоря, в таком разукрупнении есть некоторый смысл. Действительно, представляется разумным отделение неприкосновенных парков от защитных зеленых зон, которые, в принципе, можно трансформировать. Так, по словам Александра Викторова, власти хотят перейти от нормированных санитарных зон промышленных предприятий (размеры зон устанавливаются в зависимости от класса вредности предприятия – от 50 м для V класса до 1000 м для I класса) к расчетным – в зависимости от реальной вредности конкретного предприятия. Такая трансформация позволит освободить под застройку значительные территории, занятые сейчас санитарными зонами предприятий, реальная вредность которых явно не соответствует формальному классу (некоторые предприятия вовсе не работают).

Критики инициативы властей обращают внимание на то, что, в отличие от аналогичной зоны Р2 («зеленые насаждения общего и ограниченного пользования»), в зоне Р5 зелень не защищена – в случае уничтожения не предусмотрена даже компенсация. Они опасаются, что это обстоятельство будет использовано для уничтожения городских бульваров, выполняющих важнейшую функцию защиты городской среды от автомобильных выхлопов. И примеры такого уничтожения уже налицо – в процессе недавней реконструкции Лиговского проспекта был ликвидирован бульвар, причем, как считают некоторые специалисты по дорожному движению, совершенно необоснованно – на автомобильные пробки это не повлияло.

Реальная политика

Чиновники успокаивают общество, говоря, что расширяющиеся возможности не будут использованы для удовлетворения любых прихотей девелоперов и инвесторов. Но критики обвиняют власти именно в таких намерениях. В качестве обоснования они указывают на два обстоятельства. Во-первых, предлагаемые администрацией системные изменения функциональных зон выходят далеко за рамки упомянутой Вахмистровым ловушки – они позволяют не только строить в центре гостиницы и театры, но вообще застраивать город так, как это выгодно исключительно девелоперам и инвесторам. Алексей Ковалев уверен, что системные поправки мотивированы желанием властей производить застройку территорий, которые сейчас для этого не предназначены. Он обращает внимание на то, что практически все поправки, как укрупняющие зоны, так и меняющие их назначение, расширяют возможности для строительства. И это неспроста, уверен Ковалев.

Во-вторых, судя по частным, локальным поправкам к Генплану, касающимся конкретных земельных участков, власти склонны амбиции бизнеса удовлетворять в ущерб интересам горожан, а нередко и города в целом. Значительная часть локальных поправок переводит территории из зоны зеленых насаждений общего пользования Р2 в зону Р3, позволяющую строить гостиницы (а значит, появится и инфраструктура, в частности автомобильные стоянки).

Во время слушаний в ЗакСе выяснилось, что за целым рядом таких поправок стоят конкретные коммерческие структуры. Так, в зоне Ольгинских прудов одна фирма хочет построить 25-этажную гостиницу. И эта поправка была включена в пакет, представленный администрацией (впрочем, депутат ЗакСа по просьбе жителей пытается ее аннулировать). Как и другая поправка, связанная с тем, что некий девелопер объявил о планах застройки сквера – и это несмотря на то, что губернатор Валентина Матвиенко прислала протестующим жителям письмо поддержки (чиновники говорят, что об этом письме они ничего не знали).

Особенно беспокоит граждан перевод территорий зоны Р2 в зону Р5 (где, как уже упоминалось, можно уничтожать зелень без всякой компенсации). В связи с этим петербургские «яблочники» выступили с заявлением, где говорится, что «предлагаемые поправки лишают защиты от возможной застройки более 130 участков зеленых насаждений. Это потенциальный приговор для многих любимых горожанами бульваров, парков, садов и скверов. И это при том, что за последние несколько лет площадь зеленых насаждений в городе сократилась на 20%».

На прямые вопросы депутатов, какова цель этого перевода, ни Александр Вахмистров, ни Александр Викторов вразумительных объяснений дать не смогли.

Возможность компромисса

Критики законопроекта о поправках предлагают внести в него изменения. Так, и Андрей Воронцов, и Алексей Ковалев утверждают, что процедура общественных слушаний по поводу зоны Р5 (в отличие от новых жилых зон) не проводилась, значит, по Градкодексу, нельзя вносить ее в качестве поправки в Генплан. Как нельзя переводить в статус Р5 территории, сейчас относящиеся к другим зонам.

Александр Карпов предлагает выход – часть таких территорий вернуть в зону Р2, а оставшиеся зоны зеленых насаждений Р5, выполняющие специальные функции, сделать зонами специального назначения К4. Эксперты предлагают и другие корректировки – восстановить статус деловых, промышленных и жилых зон, а также картографическое отображение в Генплане санитарно-защитных зон (авторы поправок почему-то хотят его исключить) и др.

И власти отчасти согласны пойти навстречу. Так, Александр Викторов во время депутатских слушаний признал, что многие территории (например, зона Муринского ручья) попали в зону Р5 «по ошибке», и ко второму чтению пообещал вернуть их в зону Р2. По словам Владимира Аврутина, инициаторы поправок склонны согласиться и с предложением Александра Карпова заменить зону Р5 на К4. Если стороны и дальше будут проявлять склонность к компромиссам, можно рассчитывать хотя бы на то, что очевидные дефекты поправок будут устранены.

Санкт-Петербург

Внезапные потребности

Локальные поправки предлагали представители различных групп населения Петербурга – предприниматели, граждане, органы власти. Поправки мотивированы самыми разными соображениями. По словам заместителя генерального директора ЗАО «Петербургский НИПИград» Владимира Аврутина, руководившего работой по сведению всех поправок в единый документ (Приложение к законопроекту), бизнес в основном хочет изменить назначение конкретных территорий. Так, десять промышленных предприятий изъявили желание перепрофилировать часть своих территорий для развития непромышленных девелоперских проектов. Ради этого они внесли поправки об изменении функционального назначения этих участков с промышленного на общественно-деловое или жилое. Ряд поправок мотивированы желанием инвесторов изменить назначение сельскохозяйственных территорий для реализации торговых, офисных или жилищных проектов.

Поправки от населения носили главным образом защитительный характер. Основная их часть появилась после публикации весной 2007 года первого пакета поправок – в результате общественных слушаний, которые проходили по районам в течение 2007 года. «99% поправок от населения связаны с несогласием граждан с поправками от бизнеса по застройке конкретных территорий», – говорит Владимир Аврутин. И большая часть протестов граждан против застройки зеленых зон, по словам Аврутина, удовлетворена.

Властям потребовалось изменить функциональное назначение ряда территорий для реализации необходимых городу программ. Так, для программы «Чубайс – Матвиенко» по развитию городской энергетики понадобилось несколько земельных участков для размещения энергетических объектов в местах, где нынешним Генпланом такие объекты не предусмотрены. И вообще, в связи с утверждением (уже после выхода Генплана) так называемых генеральных схем по электро-, водо-, теплоснабжению и канализованию соответствующий статус (перевод земли в зону И1 – объектов инженерной инфраструктуры, изменение трассировки магистральных сетей) был присвоен целому ряду городских территорий. Аналогичные изменения связаны с принятием программы развития улично-дорожной сети Петербурга. Потребовались также «уточнения положения ряда участков проектируемых в настоящее время автомобильных дорог и магистралей» (например, развязок, образующих съезды с КАД и ЗСД).

Как утверждается в Пояснительной записке к законопроекту о поправках, корректировка функционального зонирования ряда территорий необходима также «в связи с реализацией крупных стратегических проектов и федеральных программ, в связи с уточнением их потребности в территориальных ресурсах и сроков их реализации». Так, например, потребовалось придать соответствующее функциональное назначение территории Ново-Орловского парка площадью 120 га в Приморском районе, где запланировано размещение Особой экономической зоны «Нойдорф». Федеральный конкурс на получение статуса ОЭЗ проходил в ноябре 2005 года, а постановление правительства РФ «О создании на территории города Санкт-Петербурга особой экономической зоны технико-внедренческого типа» вышло и вовсе 21 декабря – в день окончательного принятия ЗакСом Закона о Генплане. Хотя заявку на конкурс по ОЭЗ Петербург подал заблаговременно, зарезервировать соответствующую территорию и учесть ее в Генплане чиновники почему-то не смогли.

Не готовы оказались власти и к разворачиванию широкомасштабного жилищного строительства. Во всяком случае, в число поправок включена корректировка функционального назначения территорий, предназначенных для реализации ряда проектов в южных пригородах Санкт-Петербурга в рамках программы «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». На этом фоне совершенно «объективным» фактором выглядит внезапная потребность в перепрофилировании территорий «в связи с возникшими приоритетами в сфере промышленной политики, предусматривающей привлечение в город новых крупных производств, в том числе в сфере автомобилестроения, требующих выделения значительных территориальных и инженерных ресурсов».

У партнеров

    «Эксперт Северо-Запад»
    №14 (362) 7 апреля 2008
    Градостроительство
    Содержание:
    Произвол вместо плана

    Поправки в Генеральный план Санкт-Петербурга ликвидируют многие ограничения на застройку и создают угрозу самой основе планирования территориального развития города

    Реклама