Расширение горизонта

Экономика и финансы
Москва, 02.06.2008
«Эксперт Северо-Запад» №22 (370)
В регионах Северо-Запада зреет понимание: не определив направление собственного развития, можно попасть под каток амбициозных планов соседа

Министерство регионального развития РФ энергично побуждает субъекты федерации к разработке долгосрочных, минимум до 2020 года, стратегий социально-экономического развития. Сейчас лишь у двух из 11 регионов Северо-Западного федерального округа нет собственных стратегий, да и те уже на подходе от титулованных разработчиков.

Разработка системы мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, для органов власти дело, безусловно, важное. Да и вполне своевременное, если учесть, что с начала 1990-х годов в стране заметно улучшилась экономическая ситуация (снизилась инфляция, окреп рубль, растет ВВП), а также значительно возросли возможности федерального бюджета, в том числе и для финансирования в регионах стратегически важных инвестиционных проектов.

С другой стороны, стратегии развития самой Российской Федерации на период до 2020 года нет, ее проект предположительно будет утвержден только осенью текущего года. Кроме того, отсутствует федеральная законодательная база по вопросам стратегического планирования. Не определена позиция центра по отношению к проводимой в регионах работе. Не урегулированы процедуры согласования региональных стратегий на федеральном уровне и между собой.

Иными словами, нынешние реалии достаточно сложно счесть благоприятными для создания долгосрочных региональных стратегий.

Стимул для перемен

Разрабатывать документы, определяющие основные параметры и направления социально-экономического развития своей территории (программы, концепции), в российских регионах начали примерно с середины 1990-х годов. Правда, тогда срок действия документов в основном не превышал одного года.

«Это вполне объяснимо, – считает вице-губернатор Новгородской области Арнольд Шалмуев, – в стране, пережившей масштабный рыночный перекрой, еще не были внятно сформулированы правила игры, даже те цели, которые ставило перед собой государство, не были четко обозначены. Поэтому мы ежегодно определяли сами для себя точки роста, стыковали концепцию с консолидированным бюджетом, предавали эти жизненно важные документы гласности и работали. Фактически это были годовые планы развития области».

За истекшее время регионами не только накоплен основательный опыт стратегического планирования. Оно в целом сильно «повзрослело». Для стратегий, созданных за последние пару лет, характерен весьма значительный временной лаг – вплоть до 2025 года. Калининградская область оказалась абсолютным лидером, заглянув в свое будущее по 2031 год и увязав этот срок с 25-летним периодом действия особой экономической зоны туристско-рекреационного типа.

Еще одна особенность – использование нового для нашей страны инструментария, в частности методов пространственного планирования. Первой в Северо-Западном федеральном округе их применила Вологодская область, заложившая в 2006 году в основу собственной концепции стратегии социально-экономического развития три таких новых инструмента, как коридоры развития, кластерный подход и межгородское агломерирование (спекание).

Пока отказ от традиционного отраслевого подхода для отечественных регионов скорее исключение, нежели правило, однако на подходе стратегии «четвертого поколения». «Последние полгода мы все чаще участвуем в разработке целевых стратегий, направленных на развитие преимущественно высокотехнологических секторов экономики в регионе, – говорит директор Центра стратегических разработок „Северо-Запад“ Владимир Княгинин. – Такие стратегии не заменяют собственно стратегию социально-экономического развития. Они скорее дополняют ее, являясь для регионов инструментом работы с будущим, помогают осознать собственные преимущества в том или ином виде деятельности, определить, каким путем можно внедриться на все более глобализующиеся рынки».

Безусловно, уже около трех лет Министерство регионального развития РФ в значительной мере стимулирует склонность своих «подопечных» к разработке стратегий, оказывая им максимально возможную (при отсутствии нормативной базы в целом) методическую поддержку. В частности, в феврале минувшего года Минрегионразвития разработал и утвердил Требования к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Однако важно отметить, что к тому времени в подавляющем большинстве регионов СЗФО или уже имелись свои стратегии социально-экономического развития на достаточно длительную перспективу (в основном на пять-десять лет), или их разработка находилась на завершающей стадии.

Мотивация регионалов к самостоятельному творчеству очевидна. «Стратегия позволяет определить приоритеты по всем важным направлениям социально-экономического развития территории на долгосрочный период. Любая стратегия основана на понимании важнейших проблем развития, оценке рисков и ресурсного потенциала региона, что позволяет более эффективно отстраивать систему мер государственного управления. Стратегия обеспечивает согласованность действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта федерации и позволяет рассчитывать на финансирование из вышестоящего бюджета (федеральные целевые программы, федеральная адресная программа и т.д.). Понятно, что это очень весомые стимулы для региональных властей», – говорит первый заместитель руководителя департамента экономического развития Мурманской области Сергей Семенов.

Тем не менее предложение Минрегионразвития России разработать стратегию развития на период до 2020 года с учетом совершенно конкретных требований вызвало немало сложностей даже у поднаторевших в создании подобных документов субъектов федерации.

В едином порыве

Дабы обеспечить соответствие стратегии развития федеральным требованиям, в регионах, прежде чем приступить к разработке этого документа и выбору приоритетов, понадобилось изучить и проанализировать весьма значительное число нормативных правовых актов. В частности, ежегодные послания президента, Программу социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, федеральные целевые программы, постановления правительства России об утверждении различных концепций, планов и многие другие. Вполне объяснимо, что при отсутствии соответствующей нормативной и методической базы ряду регионов не сразу удалось «попасть в ноты». Многие подверглись жесткой критике при защите своих стратегий на Межведомственной министерской комиссии по разработке стратегий социально-экономического развития.

В большинстве регионов СЗФО отмечают, что с разработкой долгосрочной стратегии впервые возникла необходимость учитывать планы, программы, концепции и прочие документы стратегического характера не только самой государственной власти, но также многочисленных «смежников» – органов местного самоуправления, предпринимательского сообщества, общественных организаций, научных учреждений и др.

«Без учета стратегий крупных предприятий, играющих сколько-нибудь весомую роль в пополнении доходной части регионального бюджета, достаточно трудно, а подчас и просто невозможно сформировать полноценную региональную стратегию», – считает Сергей Семенов. Практически повсеместно в регионах изменение структуры местных органов самоуправления сопровождается сейчас разработкой и формированием стратегических документов.

Немаловажно учесть в подобном документе и межрегиональные связи. «Чтобы вписаться в общую стратегию развития Северо-Запада, необходимо иметь представление о том, какова стратегия твоих ближайших соседей, – считает начальник отдела мониторинга и региональных программ развития Министерства экономического развития Республики Карелия Владимир Крылов, – а основная сложность состояла в том, что наши соседи работали над своими стратегиями практически одновременно с нами».

Несложно догадаться, что уже в ближайшем будущем региональным стратегиям предстоит череда согласований различного рода и уровня. Стратегия развития России до 2020 года еще только пишется, и когда она будет готова, регионам нужно привести свои стратегии в соответствие с этим федеральным документом. Потребуется также взаимная увязка стратегий субъектов на межрегиональном уровне. Не избежать согласований и с федеральными отраслевыми стратегиями.

Между тем механизма подобного согласования и синхронизации стратегий регионального развития субъектов РФ на сегодняшний день не существует. Минэкономразвития совместно с Минрегионом еще только работают над проектом федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (возможно, что будущий закон получит несколько иное название).

Однако субъекты не ропщут. Региональные чиновники надеются, что еще в текущем году законопроект, определяющий механизм согласования, будет внесен в Государственную думу. «Принятие данного закона придаст процессу стратегического планирования развития России в целом и регионов в частности осмысленный, целенаправленный и методологически взаимосвязанный характер, позволит субъектам развивать собственное законодательство и устранить существующие противоречия», – считает первый заместитель министра экономического развития Республики Коми Ярослав Бордюг.

Почему регионы с таким пониманием относятся к сложностям, возникшим у них в процессе форсированной работы над стратегиями-2020, объясняется просто – выиграть время сейчас важнее. «Нам нужно представлять, какие мегапроекты правительство намерено реализовать в СЗФО, и вовремя на них сориентировать региональную экономику. Хотелось бы достичь большего уровня интеграции в реализации мировыми автокорпорациями крупных инвестиционных проектов. Новгородская область способна создать кластеры по производству автокомпонентов и работать в связке с петербургскими компаниями, – говорит Арнольд Шалмуев. – В долгосрочной стратегии развития заинтересован прежде всего сам регион. Зная, в каком направлении будешь идти завтра, ты не рискуешь остаться на обочине».

Пропасть

Сегодня разрыв между регионами по ключевому экономическому показателю (ВРП) достигает 43 раз. Неравномерно распределены в стране также производственные, научные ресурсы и инвестиции. Далеко не все регионы обладают достаточными природными ресурсами, а значит, и надежды на привлечение инвестиций у «бедных» невысоки. Основной объем иностранных инвестиций – более 50% – сосредотачивается ныне в Москве и Московской области, остальные распределяются между девятью российскими регионами, при этом в 13 регионах иностранных инвестиций вообще нет.

Но, пожалуй, особенно очевиден дисбаланс социально-экономического развития в северных областях. Многие из них, входящие в состав Северо-Западного федерального округа, являются дотационными, а их бюджет на 40% состоит из федеральных средств. Основной прирост ВВП на душу населения по Северо-Западному округу из 11 регионов обеспечивают Санкт-Петербург и Ленинградская область, Ненецкий автономный округ и Республика Коми. Излишне уточнять, что состояние экономики целиком определяет и уровень жизни, в частности средний денежный доход на душу населения по России различается ныне в три раза.

Позволит ли реализация субъектами РФ своих долгосрочных стратегий выровнять к 2015-2020 годам уровни социально-экономического развития регионов? Общее мнение участников проведенного «Экспертом С-З» опроса таково: «Можно рассчитывать лишь на некоторое „сглаживание“ огромной разницы между регионами, но выровнять их развитие за такой срок невозможно. Это общегосударственная задача, которая может быть реализована только за счет общефедеральных ресурсов и институциональных возможностей федерального центра. Региональные и муниципальные возможности большинства регионов крайне ограничены».

Насколько удастся сгладить вопиющую нынешнюю разницу? Это зависит от целого ряда обстоятельств, наиболее важным из которых Ярослав Бордюг считает формирование и реализацию эффективной региональной политики на федеральном уровне, уровне федеральных округов, чтобы максимально задействовать преимущества и ресурсы каждого субъекта федерации.

Начальник департамента стратегического планирования социально-экономического развития Калининградской области Владимир Кузин убежден, что федеральному центру необходимо обеспечить равные условия не только внутри страны, но и по сравнению с соседними странами. «К примеру, Евросоюз на решение инфраструктурных проблем и обустройство этой самой инфраструктуры дает Литве и Польше денег больше, чем из нашего федерального центра идет в регионы», – говорит Кузин.

Надо полагать, что именно трезвое осознание перспективы и обусловливает сегодня недовольный ропот регионов-аутсайдеров – дескать, в итоге сильные станут еще сильнее, лидерам достанется все, а слабые останутся на обочине, лишившись практически всего, кроме минимального пакета социальных льгот.

«Развитие по сути своей неравновесно, – говорит Владимир Княгинин. – Да, оно предоставляет некие возможности, но доступ к этим возможностям дан далеко не всем, всегда есть некий, образно выражаясь, центр и некая периферия. Более того, сам по себе центр развития не является чем-то стабильным, он постоянно мигрирует, и, как показывает практика, не существует патента или индульгенции, оправдывающей сосредоточение развития только в одном регионе или только в одном городе. Это, безусловно, драматично, как драматичен сам процесс развития».

Без преград

Проект Концепции социально-экономического развития РФ до 2020 года (ожидается, что она будет утверждена в сентябре) констатирует отход от политики выравнивания и оказание финансовой помощи преимущественно «локомотивам роста». Тем самым центр сделал ставку на неравновесность. Это, безусловно, не означает, что «верхи» не осознают вероятность нарастания в стране конфликтов или противоречий, способных создать угрозу для развития в целом.

Одно из таких противоречий зреет сейчас, по мнению Княгинина, между Ленобластью и оказывающим сильное давление на ее территорию Петербургом: Северная столица интенсивно развивается как один из самых значимых транспортно-логистических узлов страны, постепенно наращивает управленческие и дистрибутивные функции, как следствие – пытается вынести за свои пределы часть функций, которые считает неактуальными. Понятно, что руководству мегаполиса и области придется каким-то образом прогнозировать этот растущий прессинг, связанный в первую очередь с интенсивным притоком иностранных инвестиций, микшировать и устранять его остроту.

Впрочем, практическая реализация концепции долговременного развития страны не исключает и другие скользкие аспекты. Например, говорить о преемственности государственной власти в России приходится пока с большой долей осторожности, поэтому логично предположить, что нынешние стратегические планы могут запросто стать чиновничьей игрой «на один сезон». А со сменой очередного президента или председателя правительства курс будет меняться. По мнению экспертов, такая опасность существует, однако она маловероятна. Во-первых, мощность многих запускаемых сегодня решений такова, что способна превысить любые электоральные колебания. Иными словами, если мы построили глубоководный порт на северном побережье, оттянувший на себя основательную часть грузопотока, то отменить или переиграть эту созданную нами реальность уже крайне сложно.

Во-вторых, убеждены аналитики, рассчитать на 25 лет вперед путь на динамичном рынке, который колеблется с циклом в три-пять лет, просто невозможно. Стратегия – это всегда динамичный инструмент для управления, и ей необходимо сохранять эту динамичность, поэтому в ней непременно должен быть заложен механизм последующей коррекции. Да, есть некая общая линия, которой надо придерживаться, есть проекты, реализация которых работает на эту цель. Но так как проекты должны корректироваться через три-пять лет, соответственно, и стратегия подлежит корректировке хотя бы с такой периодичностью. Правда, никто не запрещает делать это чаще, чтобы соответствовать той скорости, с которой меняется внешняя среда.

В подготовке материала участвовали Сергей Петров, Наталья Владимирская, Ольга Колотнеча, Валерий Черницын

Санкт-Петербург – Калининград – Петрозаводск – Великий Новгород – Сыктывкар

У партнеров

    Реклама