Революцию не заметят

• Виктор Цукер

С 1 мая вступает в силу новый федеральный закон №123 – Технический регламент о требованиях пожарной безопасности, который принят в июле 2008 года. Он призван радикально повысить эффективность организации пожарной безопасности в России, которая, по общему мнению специалистов, серьезно отстает от требований жизни.

Ежегодно в России происходит около 250 тыс. пожаров, в которых гибнет около 16 тыс. человек. Традиционные причины пожаров – неосторожное обращение с огнем, неисправность оборудования, нарушение правил техники безопасности – значительно усиливаются неэффективностью системы организации пожарной безопасности. Новый закон вносит существенные и в общем разумные коррективы в эту систему. Однако положение дел в этой сфере настолько запущено, что, по мнению директора по науке группы «Городской центр экспертиз» Алексея Исакова, коренные изменения в обеспечении пожарной безопасности на предприятиях появятся не ранее чем через семь-десять лет.

Аналогичный по сроку путь – от неприятия до осознания его важности – в свое время прошел близкий по духу закон РФ №116 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», вступивший в силу еще в 1997 году. Однако сегодня повторяются те же ошибки, которых за 12 лет надо было научиться избегать. И за эти просчеты придется заплатить высокую цену, ибо речь идет о жизни людей.

Что нового?

По оценкам многочисленных экспертов, ФЗ-123 – достаточно революционный документ. Главное – радикально модернизирована по мировым стандартам система обеспечения пожарной безопасности. Роль государства значительно снижена. Большинству предприятий разрешено выходить из-под опеки Государственного пожарного надзора, если они захотят работать с независимыми пожарными аудиторами. При этом у собственников таких предприятий должны появиться стимулы вкладывать средства в обеспечение пожарной безопасности. Один из существенных стимулов состоит в том, что на объектах, прошедших независимый пожарный аудит, проверки не планируются, а на внеплановую проверку потребуется санкция прокуратуры. Впрочем, эта норма оговаривается не в самом законе, а в письме главного государственного инспектора России по пожарному надзору.

Подавая пожарную декларацию, собственник объекта без согласования с Госпожнадзором вправе сам определять, какие мероприятия необходимо выполнить

Теперь объект защиты (здание, сооружение, технологические установки, оборудование на предприятиях) должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности, отвечающую заданным нормам пожарного риска. Необходимость проведения оценки риска вводится законом на всех этапах жизненного цикла объекта – от проектирования до эксплуатации.

Введены количественные параметры оценки системы пожарной безопасности. В частности, появилось пороговое значение пожарного риска, а в качестве оцениваемого критерия рассматривается риск гибели людей. В законе указано, что пороговым значением риска считается величина 10-6 – вероятность гибели одного человека при пожаре. Величина пожарного риска вычисляется по довольно сложной формуле. Смысл этой формулы можно понять на гипотетическом примере предприятия, где работает 1 млн человек. Чтобы пожарный риск не превышал порога, при возникновении пожара один раз в год допускается гибель не более одного человека. Большинство специалистов отмечают, что это очень жесткое требование, для соблюдения которого предпринимателям придется серьезно поработать. Однако очень важно, что этот количественный показатель присутствует в законе. Для сравнения: в ФЗ-116, который также регламентирует требования к безопасности (но только не пожарной, а технологической), такого показателя не было, и это не позволяло объективно оценивать качество исполнения требований закона.

Также вводится совершенно новый механизм контроля противопожарной безопасности на объектах: теперь контролерам не надо будет бегать, положим, по предприятию и смотреть, кто в какую сторону крутит гайки. Нужно следить только за одним – чтобы риск, который создается при этом, соответствовал прописанному в законе уровню. Если соответствует – работай спокойно. Но время от времени собственнику предприятия придется подавать специальную декларацию, подтверждающую, что система безопасности обеспечивает приемлемый пожарный риск.

Помимо этого, по целому ряду надзорных функций собственники относительно малозначимых объектов будут вправе сами выбрать, с кем работать – с Государственным пожарным надзором или же с независимыми экспертными организациями. Если собственник решит выйти из-под опеки Госпожнадзора, то он должен провести пожарный аудит. В ходе аудита будет рассчитан реальный пожарный риск и определены мероприятия, которые позволят свести его к пороговому значению. Однако из Уголовного кодекса РФ не исключены положения об ответственности пожарных инспекторов в случае отказа предприятия от опеки Госпожнадзора. Это – с одной стороны. А с другой – не появились пункты о такой ответственности независимых пожарных аудиторов. Ничего не говорится о переносе ответственности и в самом ФЗ-123. Впрочем, в исключительном ведении Госпожнадзора остаются особо важные, опасные и технически сложные объекты.

В законе прописано, когда и в каких случаях риск нужно считать, как его считать, описан порядок проведения расчетов. Это очень важно, потому что впервые все основные требования сконцентрируются в одном документе. А не так, как сегодня: в 2 тыс. правил пожарной безопасности содержится около 150 тыс. требований, многие из которых давно морально устарели.

Зачем это нужно

Несовершенная правовая база уже сама по себе заставляла идти на серьезные корректировки законодательства. Однако это далеко не единственная причина, которая в итоге сподвигла МЧС начать радикальную ломку системы пожарной безопасности. Свои соображения по этому поводу Алексей Исаков излагает в интервью корреспонденту журнала «Эксперт С-З».

– Почему возникла необходимость изменить существующую организацию пожарной безопасности, в частности в российской промышленности?

– Причин несколько. Одна – принципиальная. Россия стала членом мирового сообщества, а это требует создания современного правового поля. Помимо прочего это означает, что необходимо четко формализовать требования к пожарной безопасности. Поскольку стопроцентной безопасности добиться нельзя ни технически, ни организационно, надо вести контроль только по назначенным показателям. И исходя из этого менять идеологию надзора. Причем менять так, чтобы максимально сократить взяточничество, мошенничество и коррупцию в этой сфере.

Другая причина связана с эффективностью контроля. Всеми признано, что Министерство чрезвычайных ситуаций испытывает серьезные трудности в обеспечении должного контроля объектов пожарного надзора. Сегодня на одного инспектора в среднем приходится 200 объектов – от ларька до нефтеперерабатывающего завода. Причем штат чиновников постепенно тает, а количество компаний растет. Показательная статистика: наши клиенты – компании с годовым оборотом 50 млн рублей и больше. За три года их количество в Санкт-Петербурге и Ленинградской области выросло более чем в три раза – с 2,5 до 8 тыс. Соответственно, стало больше серьезных аварий, но любая такая авария в 75% случаев приводит к пожару.

– При разработке нововведений изучался международный опыт?

– На Западе вопросами безопасности озабочены давно. И, судя по тому, что именно внесено в закон, в международные документы наши разработчики заглядывали. Хотя ряда огрехов не удалось избежать. Самый главный из них состоит в том, что формулировка «объект защиты» чрезмерно широка. Возьмем, к примеру, «Киришинефтеоргсинтез» с его огромной территорией. А что конкретно на этой территории является объектом защиты? Закон ответа не дает. При желании под эту формулировку вообще можно загнать всю территорию России. В то же время от его правильной идентификации зависит выполнение собственником важнейших и весьма дорогостоящих процедур, призванных обеспечить соответствие объекта требованиям закона. В этом смысле хорошо бы было взять за образец ФЗ-116, в котором четко прописано, что есть опасный производственный объект. Но, кстати, с идентификацией даже этих объектов возникали проблемы.

– Как выйти из этой ситуации?

– Надеюсь, явных глупостей не будет и большинство воспримет нововведения правильно. Конечно, будут споры типа опасен ли туалет с электроподогревом. Но тем не менее окажется достаточно объектов, которые не вызовут разночтений, и основная масса предприятий все же сможет их определить. Так что повального ступора не будет. Однако дефекты закона налицо, и если кто-то захочет упираться и судиться, считая, что лучше потянуть время, это возможно.

Блин, как обычно, комом

– На подготовку к вступлению в силу новых требований пожарной безопасности дали почти год. Время потрачено не зря?

– Времени, отведенного на подготовку, оказалось нереально мало, к тому же оно неэффективно использовано. Чтобы закон заработал, МЧС должно было выпустить целый ряд подзаконных актов. Но оно стало этим заниматься лишь за несколько месяцев до вступления закона в силу. Возникла спешка, в которой многие нюансы оказались утеряны. До сих пор в пакете документов к закону нет однозначных ответов на все вопросы. А это серьезно усложняет всем дальнейшую жизнь.

Также совершенно не была поставлена разъяснительная работа. Я достаточно часто общался с руководителями надзорных органов в регионах и на основании этого опыта могу разбить чиновников на три группы в зависимости от реакции на нововведения. Одни говорят: «Что, закон вышел? Серьезно? Почитаю». И это за пару месяцев до вступления закона в силу. Другие говорят: «Ну да, видел. Что с того? Вот мне Москва пришлет разъяснения и приказы, по ним и буду действовать. Столице виднее, что делать». То есть никакой инициативы. И лишь небольшое количество чиновников проявили интерес: «Приезжайте, нашим подчиненным расскажите, что такое риск вообще. Помогите разобраться хотя бы в процедурных вопросах, ведь нам собственники принесут свои отчеты». Но таких, повторюсь, в самих надзорных органах весьма и весьма мало.

– А как информирована широкая деловая общественность?

– Очень слабо. Причем даже те предприниматели, кто знает о существовании закона, далеки от его правильного понимания. К сожалению, пропагандистская работа в производственных массах была так же плохо поставлена, как и в надзорных органах. Так что, если опираться на опыт применения ФЗ-116, качественные изменения в области обеспечения пожарной безопасности появятся не ранее чем через семь-десять лет. А до тех пор будет определенное неприятие, противодействие и злоупотребление.

– Со стороны кого?

– Со стороны всех.

– Однако закон вступает в силу через несколько дней. Из-за всеобщей неготовности наверняка посыплются судебные процессы, которые будут дискредитировать в общем-то здравую идею.

– И это тоже будет. Уже со 2 мая инспектор пожарной безопасности вправе прийти на предприятие и потребовать продемонстрировать систему обеспечения пожарной безопасности. Он чиновник и поставлен для того, чтобы следить за исполнением закона, на подготовку к запуску которого формально были даны девять месяцев. Но это еще полбеды: с инспектором можно найти общий язык. А если случится пожар, то приедет прокурор, который вообще не должен понимать, что такое пожарный риск, но точно разберется, выполнил ты требования закона или нет. Так что будет очень много коллизий, мы это уже проходили с промышленной безопасностью.

Позволит сэкономить

– Кто из бизнеса, по-вашему, наиболее серьезно отнесется к новшествам в практике пожарной безопасности?

– У нас есть многолетние наблюдения, как на любые законодательные инициативы реагирует тот или иной бизнес. Поведение мелких предприятий – спрятаться от закона и надзорных органов: пока ничего не произошло, я сижу тихо. Средний бизнес думает: закон есть, его надо выполнять, хотя и не очень хочется. Большие компании всегда ищут экономическую подоплеку и стараются подходить абсолютно сознательно. Поэтому именно они при всей их неповоротливости будут основными популяризаторами новшеств. Ну и, конечно, серьезно к делу отнесутся фирмы с иностранным капиталом.

Интересная иллюстрация необходимости принятия нового закона прозвучала на одной из последних крупных конференций по промышленной безопасности в докладе «Газпрома». Заместитель генерального директора «Газбезопасности» Рамис Тагиев сообщил, что за последние десять лет ущерб от пожаров на объектах «Газпрома» составил 44 млн рублей. Максимальный годовой ущерб был в 2005 году – 23 млн рублей. При этом затраты на содержание пожарной службы в том же 2005-м составили 2 млрд рублей. Таким образом, пожарные службы на объектах компании имеют явную избыточность. Нововведения позволят компании не переплачивать за счет приведения в соответствие противопожарных процедур и расходов.

Однако надо понимать, что из-за своих размеров эти компании физически ранее чем через два-три года не приведут свои системы пожарной безопасности в соответствие с новыми требованиями. Кстати, этот трехгодичный срок можно было бы сократить. Дело в том, что закон приняли в июле прошлого года, когда годовые бюджеты большинства компаний были сверстаны и средств на противопожарную реформу в них заложено не было. Это еще одна иллюстрация того, как неудачно выбраны сроки вступления закона в силу.

– Повысить эффективность пожарной безопасности в промышленности, кроме прочего, призвана и аудиторская услуга. Как в данной ситуации оговаривается ответственность аудиторов?

– Пока никак.

– Почему?

– Руки не дошли у законодателей. Хотя сегодня почти обязательным требованием для аудиторов является страхование своей гражданской ответственности. Это делает предлагаемую нами услугу более прозрачной и понятной для потребителя. Честно говоря, я особых сложностей не вижу. Дело в том, что основная фигура в этой истории – собственник, а его отношения с экспертами договорные и ответственность аудиторов прописывается в договоре.

Есть еще одна мера контроля. В экспертном союзе при МЧС обсуждается вопрос о создании саморегулируемой организации, которая будет выставлять требования к качеству работы ее членов и надзирать за ними. Контроль со стороны самого экспертного сообщества – очень важный аспект. Так что некая система, предотвращающая злоупотребления или неквалифицированную работу со стороны экспертов, есть. Можно лишь говорить о ее достаточности или недостаточности.

– Ставки аудиторов не регламентируются?

– Закон не вторгается в ценовую политику аудиторов. Так что тарифы рыночные. Мы в своей ценовой политике, например, пляшем от трудозатрат. На самом деле собственник может попытаться сам просчитать риски и разработать необходимые мероприятия. Закон тем и хорош, что дает поле для маневра. Главное – обеспечить требования закона, а как этого добиться, решает собственник.

В то же время со стороны чиновников, и этого стоило ожидать, уже возникает желание начать регулировать ценовую политику на рынке. Недавно появилась бумага Минфина, рекомендующая некую методику расчета цен. Если считать по этой методике, то цена будет в два с половиной – три раза выше, чем наша. Это обычная история – государственные цены всегда завышены. Но если чиновники не станут сильно мешать рынку, с ценами будет все в порядке.

Санкт-Петербург

• Раздел о развитии малого бизнеса должен появиться во всех новых государственных программах
• 57% компаний предпочитают не пользоваться российскими правовыми нормами при совершении сделок
• Свои бизнес-процессы автоматизируют лишь крупные компании. Достучаться до малого бизнеса, который не может позволить себе подобные проекты, да и не видит в них смысла, пока получается лишь путем государственных запретов