Самое интересное за месяц с комментариями шеф-редактора. То, что нельзя пропустить!

Общество

Зеленый передел

2010

Территории зеленых насаждений общего пользования всех видов нуждаются в креплении их правового статуса и эффективных механизмах защиты

В ближайшее время депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга приступят к рассмотрению законопроекта, призванного упорядочить ситуацию с охраной зеленых насаждений общего пользования (ЗНОП). Соответствующий законопроект подготовлен рабочей группой, созданной на базе Комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам Законодательного собрания с участием ведущих петербургских экспертов в этой сфере, а также представителей ряда комитетов Смольного.

Новый закон способен кардинально изменить ситуацию с защитой ЗНОП, территории которых с начала 2000-х годов, по мере нарастания девелоперского бума, все чаще оказывались в центре острых общественных конфликтов, завершавшихся во многих случаях печально для скверов, садов и парков. Закон должен четко определить критерии отнесения озелененных территорий к ЗНОП, их статус и механизмы охраны. Важно, чтобы понятные и юридически выверенные правила, касающиеся этих участков, были установлены законом до того, как администрация города попытается провести ранее анонсированную масштабную «чистку» перечня ЗНОП, угрожающую их сокращением почти в два раза.

Гарантийный шаг

Закон Санкт-Петербурга «О зеленых насаждениях общего пользования», вступивший в силу в ноябре 2007 года, зафиксировал 2398 территорий ЗНОП общей площадью более 8 тыс. га. Главным практическим следствием стала защита этих земельных участков от приватизации и застройки.

Появление Закона о ЗНОП изначально выбивалось из привычных процедур. В преддверии очередных губернаторских выборов глава города Валентина Матвиенко приняла политическое решение, что для успокоения общественного мнения необходим яркий законодательный шаг, направленный на борьбу с уплотнительной застройкой. В числе прочего «зеленый» закон должен был компенсировать и негативный для Смольного эффект от настойчивого продавливания проекта строительства 400-метрового небоскреба «Охта центра». Неудивительно, что перечень ЗНОП формировался в значительной мере на основе предложений самих жителей города и при активном участии общественных организаций, муниципалитетов и т.д. Достаточно спешным было и принятие закона.

«В процессе правоприменительной практики выяснилось, что закон имеет серьезные шероховатости, – рассказывает председатель Комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам ЗакСа Сергей Никешин. – Многие территории (речь идет о сотнях) были включены в перечень ЗНОП по ошибке. В частности, в него попало много участков, которые на тот момент уже имели собственников, планировавших реализовать какие-либо проекты и потерявших такую возможность в связи с принятием закона. Некоторых территорий, отнесенных к ЗНОП, фактически уже не было – их успели застроить. В то же время следует особо подчеркнуть, что многие, явно нуждавшиеся в защите, не вошли в перечень. Поэтому последующее решение провести ревизию всех территорий ЗНОП было вполне логичным».

Объективной причиной появления погрешностей в принятом законе, по мнению директора центра экспертиз «ЭКОМ» Александра Карпова, стало отсутствие опыта создания подобных документов, тем более что и федеральное законодательство не предлагало однозначных юридических решений. Закон РФ «Об охране окружающей среды» ограничивался одной статьей, вводившей понятие «зеленый фонд поселений», который необходимо охранять, соответственно запрещалась любая деятельность, ведущая к его деградации. Все остальные вопросы передавались на усмотрение властей субъекта федерации и муниципалитетов.

«Ключевой вопрос – выяснить, где границы территорий зеленого фонда, – убежден Карпов. – В городе большое количество территорий общего пользования разного назначения – дороги, береговые полосы водоемов и т.д., и необходимо выделить то, что точно является озелененными территориями общего пользования, предназначенными для рекреации и охраны окружающей среды». Технические неточности при обозначении границ были связаны, в частности, с отсутствием достоверной информации о многих участках, уже прошедших кадастровый учет, а также с плохой координацией работы между ЗакСом и органами исполнительной власти.

Принципиально значимая особенность ЗНОП – согласно Земельному и Градостроительному кодексам РФ, территории общего пользования не подлежат приватизации. Кроме того, по Градостроительному кодексу, на эти территории не распространяется действие градостроительных регламентов, то есть принятых в 2009 году в Петербурге Правил землепользования и застройки (ПЗЗ). «ПЗЗ и Закон о ЗНОП – это, по сути, документы параллельные, взаимодополняющие, если в них удается четко выдерживать границы территорий, – поясняет Карпов. – Первый закон отвечает на вопрос, как застраиваются участки, второй – как сохраняются незастраиваемые территории общего пользования. Но оказалось, что у нас в ПЗЗ почему-то были установлены регламенты застройки для территорий уличной сети, парков, бульваров. Эта проблема не была в должной степени обсуждена и осознана при подготовке ПЗЗ».

В первых рядах

Первую попытку изменить перечень ЗНОП, доставивший немало беспокойства застройщикам, власти предприняли летом 2008 года. Комитет по градостроительству и архитектуре должен был подготовить корректировку территорий ЗНОП. Но в то время основные силы сотрудников КГА бросили на работу над проектом ПЗЗ и инвентаризацию ЗНОП спустили на уровень районных администраций, сформулировав недостаточно четкие инструкции. В итоге возникли сложности при сведении полученных данных воедино, срок же, отведенный на выполнение работы, истекал. Поэтому было решено механически наложить информацию о ЗНОП на карты Генерального плана и проекта ПЗЗ и предложить к исключению все ЗНОП, попавшие на территории жилой и общественно-деловой застройки, – сразу около 1,5 тыс. участков!

  Фото: Интерпресс/Елена Пальм
Фото: Интерпресс/Елена Пальм

«Это был юридически некорректный документ: земельные участки общего пользования, в том числе сады, скверы и бульвары, могут располагаться в любой территориальной зоне, – подчеркивает Александр Карпов. – Мы показали депутатам иллюстративные материалы, как будут выглядеть территории города после такой корректировки, и Комиссия по городскому хозяйству однозначно дала понять администрации, что такой законопроект поддержан не будет». При участии общественности и СМИ плохо проработанную попытку ревизии перечня ЗНОП удалось отбить.

На следующий год подготовку масштабной корректировки ЗНОП поручили созданной правительством города рабочей группе во главе с руководителями Комитета по благоустройству и дорожному хозяйству и Комитета по земельным ресурсам (КЗР), с участием представителей других комитетов, а также Комиссии по городскому хозяйству. И в октябре 2009 года Смольный внес в ЗакС первый транш поправок в перечень ЗНОП: предлагалось исключить 161 территорию общей площадью 832 га. После долгих и бурных обсуждений в декабре 2009 года депутаты согласились удалить из списка 104 сквера, границы 33 участков решено скорректировать, а в «секвестировании» 22 охраняемых озелененных территорий отказали.

Примерно треть скверов исключена по относительно «уважительной причине» – для строительства объектов социальной инфраструктуры за счет средств бюджета, через Адресную инвестиционную программу. Впрочем, как отмечает Сергей Никешин, зачастую вынужденное исключение ЗНОП связано с тем, что пятна, предназначавшиеся для строительства детских садов, школ и других социальных объектов, совсем недавно были проданы на торгах инвесторам, как правило, под строительство жилья (подобная ситуация характерна прежде всего для Приморского, Калининского и Выборгского районов). «В процессе принятия законопроекта специалистами нашей комиссии на эту тему были подготовлены две справки – мы задавали соответствующие вопросы администрации, но нас никто не слушал и делали то, что тогда было более выгодным, – признает Никешин. – Например, в Приморском районе под строительство жилого дома была продана территория буквально в 100 м от места, где предусматривалась школа. Конечно, жалко было исключать ряд зеленых территорий из перечня ЗНОП, но деваться некуда – садики и школы все равно нужно строить».

Характерно, что в первоначальном варианте корректировки перечня обнаружился ряд по меньшей мере странных небрежностей. К примеру, среди кандидатов на исключение в качестве якобы уже «заасфальтированных» оказались абсолютно благоустроенные скверы на углу улиц Льва Толстого и Рентгена, на Кронверкском проспекте, 51. Основанием для исключения скверов оказались и несколько жилых домов, существующих лишь на бумаге, а также столь же призрачные школа и родильный дом. Вопреки зафиксированному в недавно принятых Генплане и ПЗЗ видению перспектив развития города порядка десяти ЗНОП предлагалось принести в жертву, поскольку они якобы находятся на территориях, не предназначенных для рекреационных функций. Присутствовали в законопроекте и адреса, явно перепутанные с какими-то другими.

Что же касается действительно содержательных корректировок, то неоднозначно выглядят решения об «обрезании», например, территорий Юнтоловского лесопарка (из 306,7 сохранится 245,1 га), Полежаевского парка (вместо 169 останется 145,6 га). Проведенный экспертами «ЭКОМ» анализ показал, что в 33 случаях реальной причиной предложений об исключении зеленых территорий из перечня ЗНОП были уплотнительные планы. В том числе и самого города. Например, в чистом виде уплотниловкой станут строительство на месте благоустроенного сквера жилого дома для пожилых петербуржцев на Пискаревском проспекте, 52, социального жилого дома на проспекте Энгельса, 65, школы на улице Сикейроса, 2, диагностического центра на Купчинской улице, 18, бассейна в парке на улице Джона Рида, а также продиктованное «политическим решением» выделение сквера на улице Шамшева, 5-9 для возведения представительства Калининградской области.

Под предлогом строительства спортивного интерната с крытым бассейном из перечня ЗНОП вычеркнули сквер на пересечении улиц Дегтярева и Манежной, но затем выяснилось, что освобожденный от «зеленых обременений» участок планируется выставить на торги под жилую застройку. А для удаления из перечня сквера на улице Есенина, 6, корпус 1 была предоставлена ложная информация о планах строительства здания УВД Выборгского района, в реальности предусмотренного проектом планировки территории в другом месте. Отмечены и случаи исключения ЗНОП ради проектов частных компаний, например «Стройиндустрия ХХI века» (Сквер подводников), Setl City (сквер на Авангардной улице, 21-27), «Бизнес Линк» (внутридворовый сквер на набережной Лейтенанта Шмидта, 21-23).

По оценкам «ЭКОМ», в 24 случаях утвержденные исключения незаконны и недопустимы. Причем весьма характерным нарушением был землеотвод под строительство каких-либо объектов уже после вступления в силу в 2007 году Закона о ЗНОП.

Примечательно, что усилиями чиновников удалось пролоббировать исключение из перечня сквера на Лахтинской улице, 15-19 для строительства церкви. В то же время сквер на площади Кулибина в Адмиралтейском районе не был вычеркнут из перечня ради восстановления уничтоженной церкви. «Действительно, есть инициативная группа по восстановлению храма, который играл важную роль в качестве архитектурной доминанты, и в Законе о режимах зон охраны содержится рекомендация по его восстановлению, – размышляет заместитель председателя Санкт-Петербургского отделения Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры Александр Кононов. – Однако у меня неоднозначное отношение к этим планам. Здесь сейчас располагается большой сквер с детскими площадками, активно используемый жителями, – одна из немногих крупных зеленых территорий в центре города. И, на мой взгляд, восстановление этого храма сегодня – городская проблема отнюдь не первоочередной важности. Например, более значимый храм на Сенной площади никто не спешит восстанавливать».

В некоторых случаях к печальным последствиям приводит отсутствие в перечне ЗНОП объектов, которые подлежат защите, в частности в соответствии с Законом о режимах зон охраны. Так, правительством города выдано постановление на проведение изыскательских работ по проекту возведения гостиницы в сквере на Английском проспекте, 47. Между тем этот сквер должен сохраняться как часть системы озеленения Английского проспекта, включенного в список ценных градоформирующих объектов центра Петербурга.

Характерные сигналы

Планы глобальной корректировки перечня ЗНОП по итогам проведенной чиновниками инвентаризации объявлены в начале 2010 года. Как сообщил председатель КЗР Валерий Калугин, предполагается снять статус охраняемых зеленых насаждений с участков общей площадью 640 га, уже находящихся в собственности или аренде у юридических и физических лиц, а также с 710 га территорий, по которым есть постановления об их передаче каким-либо владельцам. Из списка ЗНОП предполагается исключить внутриквартальные скверы (783 га) и озеленение улично-дорожной сети (445,8 га), а также 757,9 га городских лесов. Впрочем, как признает Калугин, юридический статус последних трех видов озелененных территорий пока не определен.

Эксперты весьма негативно оценивают намерения администрации города подвергнуть ревизии перечень ЗНОП. Хотя количество скверов увеличится (исключаются 240 территорий, но в перечень добавляют 449 участков), общая площадь охраняемых зеленых участков сократится более чем на 3,4 тыс. га (новые скверы – это лишь 613,8 га). «Выполнялась установка по сокращению территорий ЗНОП, причем если вычеркивалось какое-то количество скверов, то нужно было столько же включить, и это делалось за счет небольших неучтенных объектов Управления садово-паркового хозяйства, – поясняет Александр Карпов. – Во многих случаях участок предлагается не полностью исключить, а существенно обрезать. Например, площадь бульвара Крыленко может сократиться с 16 до 0,77 га, пытаются убить и бульвар на улице Кораблестроителей, достаточно широкий, чтобы нести рекреационную функцию. Десятки примеров, когда территории крупных парков, являющиеся ЗНОП, сокращаются в разы».

Так, из перечня ЗНОП планируется вычеркнуть, в частности, Ладожский парк, парк Славянка, Яблоневый, Польский и Измайловский сады, парк Дубки, хотя по Генплану эти территории относятся к рекреационным зонам. Перевод части ЗНОП в категорию насаждений уличного озеленения означает, что они лишаются защитного статуса и могут быть застроены АЗС, ларьками, парковками. По мнению Карпова, неприемлем перевод внутриквартальных скверов из перечня ЗНОП в отдельную категорию с неопределенным юридическим статусом: «Участки внутри кварталов, если ими пользуются жители нескольких окружающих домов, все равно должны быть территориями общего пользования. Их вывод из перечня ЗНОП открывает путь к уплотнительной застройке, к превращению скверов в парковки и т.д.»

Ряд больших территорий предложено лишить статуса ЗНОП на том основании, что они являются городскими лесами, то есть должны охраняться в соответствии с Лесным кодексом (в частности, Юнтоловский и Новоорловский лесопарки), а в случае с Ржевским лесопарком – поскольку эта территория «оформляется в собственность РФ».

Впрочем, полагает Сергей Никешин, по мере дальнейшего развития девелоперской активности потери территорий ЗНОП могут быть компенсированы благодаря требованиям ПЗЗ: не менее 40% участков, выделяемых под объекты нового строительства, должны иметь зеленые зоны общего пользования.

Одна из характерных тенденций предлагаемой корректировки ЗНОП, на взгляд Карпова, – стремление легитимизировать большое количество незаконных землеотводов, произведенных на озелененных территориях после утверждения перечня законом Санкт-Петербурга. «Территории ЗНОП вообще ни при каких условиях не могут переходить в частную собственность, и здесь необходимо вмешательство прокуратуры – все такие решения должны быть отменены!» – утверждает он.

Ход законом

Сегодня основная интрига связана с тем, удастся ли депутатам ЗакСа в кратчайшие сроки принять новый закон, адекватно определяющий критерии формирования перечня ЗНОП и правовой статус озелененных территорий, способный стать эффективным инструментом их охраны.

Сергей Никешин отмечает, что встречался лично с губернатором и она приняла политическое решение, поддержав идею принятия закона об охране ЗНОП до того, как будут вноситься изменения в перечень территорий. «В законе должно быть четко определено, какие виды зеленых насаждений находятся на территории Санкт-Петербурга, каковы критерии и порядок их включения и исключения из перечня ЗНОП, как решаются вопросы их эксплуатации и т.д. Подготовку закона мы взяли на себя – создана рабочая группа в рамках нашей комиссии с участием всех заинтересованных комитетов исполнительной власти. А перечень ЗНОП, который готовила рабочая группа правительства города, будет вносить администрация», – рассказывает Никешин. Кстати, еще год назад депутатами был подготовлен подробный и обстоятельный закон об охране ЗНОП. «Он содержал разделы, связанные с градостроительным планированием – с Генпланом, ПЗЗ, региональными нормативами градостроительного проектирования, но после нескольких совещаний с юристами Смольного мы договорились сделать сначала рамочный закон об охране зеленых насаждений», – поясняет Никешин. В настоящее время законопроект проходит экспертизу юридического управления ЗакСа, и ожидается, что уже в мае он может быть рассмотрен депутатами в первом чтении.

Однако, как говорит Сергей Никешин, на сегодня еще не достигнут компромисс с представителями структур исполнительной власти города по ряду важных вопросов и, очевидно, окончательные решения будут внесены в качестве комплексной поправки к принятию закона во втором чтении. Прежде всего речь идет об охранном статусе различных видов озелененных территорий и его дифференциации с точки зрения приоритетов. Это касается и участков, передаваемых инвесторам, и внутриквартальных скверов, и уличного озеленения.

«Есть две крайние позиции, – констатирует Никешин. – Мы говорим, что все территории должны остаться в законе. Нам отвечают, что тогда может резко затормозиться инвестиционная деятельность: чтобы подкорректировать какую-то территорию, нужно будет каждый раз вносить изменения в закон. Поэтому лучше отдать эти полномочия правительству. Мы, в свою очередь, отмечаем, что существуют серьезные политические риски, опасность усиления социальной напряженности. В законе сейчас для жителей все ясно, прозрачно: прописана каждая территория и никто не может ее тронуть...» Мнения разделились в связи с содержавшейся в законопроекте идеей выделить ряд категорий ЗНОП, для которых устанавливаются режимы охраны различной строгости. В частности, выделяются объекты городского и районного значения, наиболее жестко охраняемые законом. Рассматривается и возможность передачи муниципалам полномочий по комплексному благоустройству и эксплуатации части ЗНОП (прежде всего – внутриквартальных скверов). Как поясняет Александр Карпов, в законе выделяются шесть видов озелененных территорий, для которых определяется правовой статус: «Закон систематизирует все правовые отношения – мы переходим от охраны отдельных деревьев к охране территорий. Одна из важнейших идей закона в том, что на каждой озелененной территории общего пользования может находиться набор участков с разными функциями, но все – общего пользования и подлежащие защите».

С информационной готовностью

В настоящее время «ЭКОМ» проводит альтернативную инвентаризацию парков и скверов Петербурга. Она должна не только оценить качество официальной инвентаризации – ставится задача выявить участки зеленых насаждений, которые по каким-либо причинам не вошли в Закон о ЗНОП 2007 года, и таким образом существенно расширить перечень озелененных территорий. В проведении «народной инвентаризации» под руководством специалистов «ЭКОМ» участвуют около 90 волонтеров – идет обследование 300 инвентаризационных кварталов, на которые разбита вся территория города.

На сегодня, отмечает Александр Карпов, информация окончательно обработана (с последующим правовым и градостроительным анализом) по части территорий Калининского, Выборгского и Адмиралтейского районов. «По результатам нашей инвентаризации количество участков ЗНОП городского уровня может увеличиться в полтора-два раза, а муниципального уровня, то есть предназначенных для использования преимущественно жителями квартала, – даже в три-четыре раза!» – поделился он.

Безусловно, информация о реальной ситуации с озелененными территориями будет крайне полезно депутатам ЗакСа, когда состоится рассмотрение законопроекта о корректировке перечня ЗНОП, внесенного Смольным. Хотя, очевидно, учитывая общую логику развития событий в последние годы, с представителями администрации и строительного лобби жесткие споры предстоят буквально по каждому адресу с зелеными насаждениями – за право застроить или сохранить его для жителей Петербурга.      

Санкт-Петербург

«Эксперт Северо-Запад» №16-17 (462)
Подписаться на «Эксперт» в Telegram



    Реклама



    Инстаграм как бизнес-инструмент

    Как увеличивать доходы , используя новые технологии

    Армения для малых и средних экспортеров

    С 22 по 24 октября Ассоциация малых и средних экспортеров организует масштабную бизнес-миссию экспортеров из 7 российских регионов в Армению. В программе – прямые В2В переговоры и участие в «Евразийской неделе».

    Российский IT - рынок подошел к триллиону

    И сохраняет огромный потенциал роста. Как его задействовать — решали на самом крупном в России международном IT-форуме MERLION IT Solutions Summit

    Химия - 2018

    Развитие химической промышленности снова в приоритете. Как это отражается на отрасли можно узнать на специализированной выставке с 29.10 - 1.11.18

    Эффективное управление – ключ к рынку для любого предприятия

    Повышение производительности труда может привести к кардинальному снижению себестоимости продукции и позволит российским компаниям успешно осваивать любые рынки


    Реклама