Ожидая е-легитимности1

• Алексей Леонтьев

Здесь можно усмотреть горькую иронию, но электронное правительство (ЭП) России, которое должно упрощать предоставление государственных услуг населению за счет перенесения взаимодействия государства и граждан в онлайн-среду, сегодня существует лишь виртуально. Если верить заявлениям чиновников, то в последние годы ЭП активно развивается, но если судить по количеству интерактивных сервисов и уровню их проработанности, то становится понятно, что желаемое выдается за действительное.

Электронная сознательность

В последнее время на очередной волне борьбы с коррупцией тема электронного правительства становится все более популярной. Разговоров много, но только проблем с реализацией проекта становится все больше. Как выяснилось на дискуссии «Универсальная электронная карта гражданина: готовы ли общество, государство и технологии?» в рамках XIV Петербургского международного экономического форума, в России, по сути, нет работающих электронных сервисов, в которых универсальная карта могла бы использоваться.

Ранее, на первом заседании Совета по региональной информатизации, руководитель аппарата правительства РФ Сергей Собянин констатировал, что до сих пор не регламентирован и перечень документов, которые гражданин должен предоставить для получения госуслуги.

То, что подобные проблемы увидели только сейчас, после нескольких лет внедрения электронного правительства, говорит о степени проработанности вопроса. Видимо, поэтому Министерство связи и массовых коммуникаций РФ выступило в первой декаде июня с идеей разработки системного проекта, на основании которого должна быть сформулирована долгосрочная целевая программа на 2011-2015 годы по созданию в стране ЭП.

Получается, что вплоть до настоящего времени общей госстратегии и не было – министерства дублировали в электронном виде существующие процессы бумажного документооборота, не изменяя и не оптимизируя их, к тому же без согласования друг с другом. Это достаточно наглядно отражено в ключевом элементе ЭП – портале gosuslugi.ru. «Портал государственных услуг на сегодняшний момент – всего лишь вход в традиционные учреждения», – с сожалением замечает региональный представитель «Лаборатории Касперского» в Северо-Западном федеральном округе Евгений Питолин. Портал не является универсальной приемной, а всего лишь перенаправляет пользователя на сайты соответствующих госорганов, через которые предоставляются отдельные электронные услуги.

Такой подход сложно назвать верным. «В случае правильного внедрения автоматизированной системы полное описание и отладка бизнес-процессов должны обязательно предшествовать ее внедрению», – уверен заместитель коммерческого директора по продаже решений «Поликом Про» Андрей Фадеев. Не случайно в отчете Всемирного экономического форума о роли информационных и телекоммуникационных технологий в экономическом и социальном развитии стран (The Global Information Technology Report 2009-2010) Россия занимает скромное 80-е место (из 134 стран мира), соседствуя с такими государствами, как Мексика (78-е место), Гамбия (77-е) и Сенегал (75-е место).

А по показателю, описывающему, какое значение государство придает процессу перехода на электронные услуги (government prioritization of information and communication technologies), Российская Федерация находится на 101-м месте. «Пока наше общество делает лишь первые шаги к электронному правительству», – резюмирует Питолин.

Связанные бумагой

Петербург не является исключением. В городе есть все ключевые инфраструктурные составляющие, необходимые для функционирования ЭП: мультисервисная телекоммуникационная сеть, объединяющая все городские органы исполнительной власти (причем шифрованная), электронные ключи, аналог электронной подписи (и, соответственно, механизм ее прикрепления к документам). Однако реально предоставляемых электронных государственных услуг в Северной столице мало.

Руководитель по связям с общественностью Санкт-Петербургского информационно-аналитического центра Евгения Фалькова может рассказать только о двух значимых проектах. Например, городской портал (www.pgu.spb.ru), который пока работает лишь как информационный сайт, где можно найти перечень документов, необходимых для предоставления той или иной услуги, и расписание работы госслужб, а также интерактивная госуслуга, позволяющая отправить через интернет запрос на получение пособия на ребенка (можно заполнить специальную форму на сайте и через несколько дней прийти за банковской картой с зачисленными на нее средствами). Однако последняя электронная услуга, как признает Фалькова, пока показательная и работает в тестовом режиме.

Таким образом, это скорее проекты, чем сервисы, а реально работающих электронных госуслуг в Петербурге нет. Впрочем, их и не может быть, поскольку для их создания необходимо решить межведомственные проблемы на федеральном уровне, так как нормативная база, описывающая жизнь электронного документа, недостаточна. То есть электронный документ может «путешествовать» только внутри одного ведомства. Чтобы выйти за его пределы, нет нормативной базы.

В настоящее время есть общее понятие о том, что такое электронный документ, но при этом нет каких-либо подзаконных актов, описывающих, как и сколько он должен храниться, не прописан статус электронной подписи (срок действия и способ сертификации) и т.д. Получается, что легитимны лишь электронные копии, подразумевающие наличие бумажных оригиналов, а электронные оригиналы без такого подтверждения могут быть поставлены под вопрос.

Для оказания услуг на региональном уровне этот факт имеет принципиальное значение. Ведь сфера, которую региональные власти стремятся упростить, – социальная (подразумевающая выплаты, компенсации), где каждое решение должно быть оформлено и документально подтверждено. Потому что есть прокуратура, которая производит регулярные проверки деятельности учреждений и распределения государственных средств и может не принять электронные документы.

В связи с этим представляет интерес опыт Татарстана. В этой республике уже долгое время ведется межведомственный электронный документооборот. Однако если представители республики не лукавят и за электронным документооборотом действительно нет дублирующего бумажного, то получается, что местная администрация уже пару лет балансирует на грани законности. И другие субъекты РФ не спешат перенимать этот опыт до окончательного определения статуса электронного документа.

Наполовину в будущем

Петербург предпочел другую стратегию на период перехода к ЭП (пока нормативная база не будет создана). По сути, город оптимизирует бумажный документооборот, параллельно создавая структуры для перехода на электронный. И ключевой элемент здесь – не единый портал, а многофункциональные центры (МФЦ) по оказанию госуслуг, где и происходит обкатка возможностей электронного документооборота.

По своей сути МФЦ – воплощение принципа одного окна в буквальном смысле, то есть реального окна, где оформляются обращения граждан. В течение прошлого года создано девять таких центров, которые упрощают процедуру обращения граждан к госслужбам конкретного района. Они оказывают 77 видов услуг, включая выдачу справок, прием документов на социальные и компенсационные выплаты, назначение пособий на детей и согласование перепланировки жилых помещений.

Теоретически МФЦ, которые в других регионах (например, в Москве) существуют уже не один год, – самый первый, предварительный шаг на пути к созданию ЭП. Они воплощают такую простую стадию в эволюции государства, как выделение из его состава специального подразделения для общения с получателями услуг (в терминологии бизнеса – разделение на фронт- и бэк-офис).

Вместе с тем сегодня МФЦ в Петербурге – нечто большее, чем просто единое окно для общения с гражданами. Центры принимают обращения в бумажном виде и выдают бумажные справки, но для межведомственного взаимодействия активно используют электронные запросы. Таким образом выстраивается определенная параллель электронного и бумажного документооборота – МФЦ генерирует запрос в электронном виде (отсканированное обращение гражданина, завизированное электронной подписью), а вслед за ним посылает в соответствующее ведомство бумажный оригинал этого запроса.

С точки зрения сокращения трудозатрат эффект от появления МФЦ на сегодняшний день – минимальный: работники органов исполнительной власти хотя и избавляются от необходимости общения с гражданами, но основной объем работ по созданию и визированию бумаг выполняют. Иначе выглядит ситуация с точки зрения перспектив перехода к электронному документообороту. То, что уже сейчас создаются электронные копии запросов, ведет к тому, что, когда вопрос о статусе электронного документа будет решен, МФЦ почти сразу смогут значительно сократить сроки предоставления большинства госуслуг.

Как рассказывает заместитель директора компании «ОМ» (она занималась внедрением ИT-решений в МФЦ) Алексей Короткевич, уже проводилось пробное тестирование на предмет возможного снижения временных затрат после введения механизмов превращения бумажного оригинала в электронный и обратно. Оказалось, что принятие решения по конкретному вопросу в таком случае занимает два дня вместо нынешних восьми. И это несмотря на то, что сегодня не во всех районных инстанциях работают базы данных, которые содержат информацию о прошлых обращениях конкретного лица, соответственно, для вынесения решения некоторым необходимо сверяться с бумажной картотекой. Время экономится просто на том, что бумаги не приходится переносить из одного районного учреждения в другое. То есть экономии можно будет добиться мгновенно, когда электронный документ станет легитимным.

Другой немаловажный момент, актуальный уже сейчас, – выделение фронт-офиса государства, который соединен со всеми органами исполнительной власти и дает возможность строить реальные модели оптимизации внутренних процессов. Если рассмотреть процесс получения социальных выплат, то сегодня здесь взаимодействуют три учреждения – МФЦ, отдел социальной защиты населения (ОСЗН) и городской информационно-расчетный центр (ГИРЦ). На первый взгляд они дополняют друг друга: МФЦ общается с горожанином, ОСЗН принимает решение о выплате, ГИРЦ выделяет необходимую сумму. На практике же они работают абсолютно изолированно. МФЦ отдает документы в ОСЗН, там их проверяют, делают предварительный расчет, создают проект решения, который отправляется в ГИРЦ, там проходит юридическую проверку, новый расчет и возвращается в ОСЗН и, если все в порядке, в МФЦ. Если же у ГИРЦ возникает дополнительный вопрос, процедура повторяется снова.

Но ведь есть возможность из МФЦ одновременно направить документы и в ГИРЦ, и в ОСЗН, соответственно разграничив полномочия: ГИРЦ осуществляет юридическую проверку и производит расчет, ОСЗН производит свою проверку и на основании работы ГИРЦ оформляет окончательное решение. Срок обработки обращения только за счет этой оптимизации сократится на порядок.

Санкт-Петербург

• Глава Чечни Рамзан Кадыров назначил на ключевые посты в республике своих сверстников
• Модернизируют и убивают
• Беспартийный и местный