Утопический Генплан

Недвижимость
Москва, 17.12.2012
«Эксперт Северо-Запад» №50 (597)
Александр Карпов: «Надо экономически обсчитать действующий Генплан, признать его неисполнимость и разработать новую концепцию развития города»

Фото: архив «Эксперта С-З»

Для верной оценки спорной ситуации порой необходим заинтересованный взгляд со стороны. За перипетиями градостроительной политики и практики в Санкт-Петербурге активно наблюдает центр экспертиз ЭКОМ. Созданный 13 лет назад для продвижения технологий общественного участия в принятии экологически значимых решений, он постепенно расширил свою деятельность. Сегодня ЭКОМ координирует реакцию общественности на конкретные случаи небережного отношения к природе при застройке, участвует в создании градостроительной концепции и нормативно-правовой системы, исключающей возможность искажения облика города. Директор центра экспертиз Александр Карпов рассказал о первоочередных задачах на этом пути.

О несделанном

– Какие события уходящего года вы считаете ключевыми для петербургской градостроительной отрасли?

– С моей точки зрения, самое важное – клинч в правовой отрасли. С одной стороны, пробуксовывание развития отраслевого права парализует девелопмент, с другой – недостаточность законодательства позволяет уродовать облик города и постоянно загоняет нас в конфликты по поводу частных ситуаций. Поэтому мне легче сказать, что не сделано в уходящем году.

Начну с региональных нормативов градостроительного проектирования, о необходимости принятия которых говорится не первый год. Они до сих пор не готовы. В ближайшем будущем мы получим версию Комитета по градостроительству и архитектуре (КГА). Не дай Бог, она будет принята: она ничего не улучшит в регулировании, но создаст многочисленные противоречия, которые неизвестно как будут разрешаться.

– Чем вас так пугает законопроект от КГА?

– Проект все время в работе, и я не очень понимаю, какая версия на данный момент актуальна. Но подход КГА неправилен и порочен в основе своей. Нормативы градостроительной деятельности списываются со СНиПов, касающихся строительства. Люди, которые это делают, не желают признать, что сегодня, в силу наличия частного девелопмента, градостроительная и строительная деятельность разнесены и в юридическом смысле, и во времени.

Раньше, при Советском Союзе, микрорайоны планировались целиком и с учетом всех инфраструктурных объектов. Все можно было посчитать как единый проект. Сейчас надо подходить к планированию территорий таким образом, чтобы у собственника оставалась свобода использования земельного участка, в том числе изменения его назначения или параметров застройки. Рынок ведь не является константой. При этом город должен оставаться целостным. В этой ситуации надо изучать городскую планировку и создавать нормы заново. Региональные нормативы градостроительного проектирования должны определять, как рисовать Генплан, как выполнять проекты планировок, какой ширины нужны улицы (а не дороги) – со всеми бульварами, коммуникациями, крылечками, выходами из зданий на красные линии. Вот что важно, а не нюансы, описываемые СНиПами.

– Что еще не сделано за год?

– Очень значимая тема для Петербурга – как должны обрабатываться набережные рек, каналов, залива. Но о ней нет ни слова в нормативах. Отсутствие регулирования в этой сфере приведет к тому, что мы потеряем значимые для города территории, а потом будем переделывать то, что понастроили.

Много лет не решается вопрос подземного строительства. Абсолютно понятно, что нужно сделать: внести в федеральное законодательство одну-две поправки, которые позволят рассматривать подземные пространства не просто как недра, а как объект градостроительной деятельности. После этого их можно будет включать в проекты планировки территорий, в Правила землепользования и застройки, резервировать. Сейчас этого нет. В итоге (и об этом с ужасом говорят все «подземщики») территории, которые раньше удерживались для пробивки тоннелей, прокладки инженерных коммуникаций, оккупируются малозначимыми объектами. В землю забивают сваи, которые впоследствии не «выковыряешь» (я имею в виду правовой аспект). Но этой ситуацией никто не занимается – ни правительство, ни ЗакС, ни СРО компаний, ведущих подземное строительство. Все только констатируют наличие проблемы.

Еще пример – никак не можем подготовить законопроект о составе и содержании проектов планировки территорий. В результате получается некая мозаика из таких проектов, кусочки которой не стыкуются.

Потрясающая некооперативность

– Все знают, что именно надо сделать, годами обсуждают необходимые поправки в региональные законы, но градостроительная деятельность остается одной из самых плохо проработанных в законодательном плане. Почему?

– Все «виснет» из-за потрясающей некооперативности людей. Если бы я был только исследователем (а во мне что-то сохранилось от прежней научной деятельности), то наблюдал бы систему административного торга между комитетами с удовольствием, как замечательный эмпирический материал, подтверждающий теории Симона Кордонского и других авторов. Но будучи также практиком, я смотрю на это с ужасом. Валюта, которая в ходу в администрации, – аргументы против принятия того или иного нормативного акта. Я называю их «черными жетонами». Чем больше ты нашел возражений, тем выше у тебя административный вес. Потому что ты сказал «нет», и к тебе все приходят, кланяются, советуются, спрашивают, не нужна ли тебе помощь в решении каких-то проблем, чтобы ты снял свои возражения. Эти истории могут длиться бесконечно. А документы, которые нужно принимать немедленно, тем временем накапливаются.

Причина медленного прохождения необходимых городу документов – административное противостояние на уровне комитетов правительства, с одной стороны, и личные амбиции – с другой. Они блокируют развитие.

– Можете привести конкретный пример?

– Вето, недавно наложенное губернатором на законопроект о перечне территорий, которые необходимо обследовать на предмет целесообразности создания там особо охраняемых природных территорий. Проект внесен в ЗакС в апреле 2012 года, полгода рассматривался депутатами и чиновниками. Выяснилось, что у трех разных комитетов администрации четыре позиции. Договориться между собой они не смогли или не захотели, поправки не подготовили. Зачем напрягаться, гораздо проще уговорить губернатора отклонить закон: ведь это инициатива Мариинского, а не Смольного. Депутаты же имеют очень низкий рейтинг в этой административной игре, потому что не могут прямо заблокировать решения отдельных комитетов или правительства.

Кстати, этот законопроект предполагал всего лишь обследовать на бюджетные средства 34 участка общей площадью около 29,5 тыс. га – примерно одна шестая земель Санкт-Петербурга. Там не очень много инвестиционных проектов, но они есть. Давайте представим, как может развиваться ситуация. Реализуется инвестиционный проект, в который вкладываются частные или бюджетные деньги. После начала работ на территории проект вызывает раздражение населения. Оно у нас грамотное: приглашает независимых экологов, и те находят краснокнижные виды растений или животных, уничтожение местообитания которых – уголовная статья. Все. Дальше строить нельзя.

Это история нового зоопарка в Юнтолово. Неоднократно говорили, что там не нужно проектировать, потому что там произрастают занесенный в Красную книгу восковник и другие редкие виды растений, которые могут пострадать от грубого вмешательства в экосистему. Власть проигнорировала предупреждения – на этапе проектирования потрачен почти 1 млрд рублей из городского бюджета. Теперь факт обнаружения там краснокнижных видов документально подтвержден, обсуждается перенос проекта. Подобным же образом сейчас «подвешивается» проект Сестрорецкого намыва. На прилегающем побережье тоже зафиксированы краснокнижные виды. Как будут развиваться события дальше, предсказать не берусь. Но даже если строить начнут, борьба с экологами немало крови попортит инвесторам и власти.

Возникает вопрос: зачем доводить ситуацию до драматизма, если обследование названных в законопроекте участков обойдется в 37-38 млн рублей? Незначительная для городского бюджета сумма. Восстановительная стоимость деревьев, которые предполагается вырубить в Удельном парке для строительства дороги, – около 100 млн рублей.

– Какие аргументы приводят противники законопроекта?

– По сути, никакие. «Вы предлагаете обследовать территории, которые являются городскими лесами». Естественно, предлагаем. А где еще могут сохраниться редкие виды растений – в Смольном саду? «Вы предлагаете обследовать участки, находящиеся в частной собственности. А вдруг их придется изымать?» Не придется: федеральный закон этого не требует. Просто особо охраняемые территории эксплуатируются сособственником с некоторыми ограничениями. Безусловно, жилье возвести в месте обитания краснокнижных видов будет нельзя. Но это в любом случае нельзя делать – вне зависимости от того, проведено обследование или нет.

В ходе дискуссии идет подтасовка юридических аргументов, что заставляет предполагать два момента. С одной стороны, чиновники хотят продолжать свободно «торговать» экологическими согласованиями по собственному усмотрению. С другой стороны, четко просматриваются амбиции: «Как это так, какие-то депутаты вылезли с законопроектом». Раньше законотворческая машина бесперебойно работала в ущерб городу, из Смольного командовали – и все строились. Но теперь, когда накопился груз ошибок, за которые нужно нести ответственность, методика «стукнул кулаком по столу» больше не работает.

Работа над ошибками

– Вы в качестве консультанта депутатов ЗакСа принимаете активное участие в работе над поправками в Генплан. По вашим наблюдениям, идет исправление ошибок или продуцирование новых?

– Процесс стал гораздо более открытым, понятным, вменяемым. Предложено более 1800 поправок. Это означает, что Генплан стал документом, на который все ориентируются и которым все пользуются. Застройщики оценили значение главного градостроительного документа города и поняли, что в собственных интересах надо следить за его изменениями. Это позитивно. Еще один хороший момент – огромное количество поправок не сводится к «хотелкам» строительных компаний, которые просят изменить функционал конкретной зоны на жилищное строительство. Нет, значительная часть предложений – реальная работа над ошибками прошлых лет.

– С чем связаны ошибки Генплана? С неверной концепцией развития городских территорий?

– Как ни удивительно, большинство ошибок носят не концептуальный характер. Они порождены обычной небрежностью. Например, мы сейчас готовим системную поправку по городским лесам, часть которых неправильно зонирована из-за того, что никто не знал точно, где они находятся. И напротив, в других местах по какой-то странной причине в Генплане нарисованы леса, хотя их нет. Другой пример – системные нестыковки, связанные с транспортным развитием города. Все обычно смотрят на карту функционального зонирования городской территории, но это не самое важное – надо анализировать схему развития транспортной инфраструктуры, зафиксированную в четвертом приложении к Генплану. Открываем его и видим: сетка магистральных улиц нарисована практически наобум. В функциональном зонировании выделена зона «У» – магистральные улицы и дороги. А в четвертом приложении линии не совпадают с этими зонами «У».

– Как такое могло получиться?

– Трудно сказать. Единственная приходящая в голову версия – схему делали студенты в последний день сдачи проекта. И таких просчетов множество. Смотрим третье приложение – внешний транспорт. Вдруг выясняется, что на Василеостровском намыве Генпланом был предложен новый речной порт. Открываю проект планировки территории, Правила землепользования и застройки – там порта нет. Видимо, он оказался никому не нужен, а убрать из Генплана забыли. Или промзоны. На Генплане они обозначены фиолетовыми квадратиками, но градостроительно это никак не проработано: ни транспортная, ни инженерная инфраструктура в места, отведенные под развитие промышленности, не подведены.

– Нестыковки планов и схем приводят к конкретным проблемам?

– Безусловно. На днях рассматривали поправки к части Генплана, относящейся к Кронштадту. Там есть аэродром «Бычье поле»: он хочет жить, развиваться, в него закачивали деньги. Но в действующем Генплане он помечен не как зона аэропортов, а как зона перспективного развития рекреации. Вокруг – болота, неудобья. Кому нужна такая рекреационная территория? Мы подготовили поправки в зонирование, хотели отметить аэродром. А нам говорят: надо все эти земли отдать ОСК, которая переносит Адмиралтейские верфи на остров Котлин.

Зачем им эти болота, если верфи на берегу? Оказалось, там планируют возводить жилье для будущих работников. Однако один из доводов за перенос верфей именно в Кронштадт – безработица в морском городе. Вроде бы тогда жилье под новых сотрудников не нужно. Вот это – чистой воды «хотелка»: ОСК старается закрепить за собой участок под жилищное строительство, как известно, самое прибыльное. Похожая ситуация складывается с аэропортом малой авиации в Горской, куда предполагали перенести Военно-медицинскую академию. Он тоже отмечен в действующем Генплане как зона общественно-деловой застройки. Но там живой аэроклуб, люди учатся летать. Зачем его убивать?

Не по карману

– Какой вывод вы сделали после тщательного изучения главного городского градостроительного документа?

– Нам рассказывали, что Генплан – продуманный, обоснованный документ, который готовят специалисты высокого уровня. На самом деле это во многом «дизайнерский» документ – красивая картинка. Генплан полон ошибок – как технических, так и смысловых. Дальше процесс принятия стратегических решений Генплана «провис»: они не были воплощены ни в проектную, ни в градостроительную документацию.

– Что с этим делать?

– С одной стороны, нужно исправлять технические ошибки, с другой – вырабатывать новый градостроительный язык. Есть зоны, в отношении которых существует полная ясность. Например, на много лет вперед известно: петербургский университет будет стоять, где стоял. Никуда не сдвинется аэропорт «Пулково», не переместятся кладбища, городские леса, Нева, скоростные магистрали и объекты культурного наследия. Есть территории, которые город хочет развивать совершенно определенным образом – построить ту же дорогу, ТЭЦ, жилой район. Но будущее некоторых участков вариативно. В частности, промышленные территории в центре города. Станут там развиваться высокотехнологичные производства – замечательно, нет – можно конвертировать их в деловую или жилую застройку, в зависимости от района.

А про какие-то территории мы вообще ничего сказать не можем. Например, сельхозземли за Пушкином. Сами владельцы не знают, что на них будет через десять лет: это зависит от рынка, от того, что в Ленобласти рядом построят. Поэтому надо оставлять некоторым зонам полифункциональность. Это можно сделать, но необходимо проявить некоторую политическую волю и зафиксировать на уровне регионального законодательства тот язык, которым будет написан новый Генплан.

– Действующий Генплан рассчитан до 2015 года. Вы полагаете, его следует продлить после корректировки?

– Нет, это будет неправильно. Если мы его сделаем как следует, то следующим логическим шагом станет всесторонний экономический обсчет. Как только посчитаем, то поймем, что продлевать его действие бессмысленно: он неисполним экономически. Почему я хочу добиться, чтобы третье приложение четко отражало ситуацию с городскими магистралями? Дороги – одно из ключевых обязательств бюджета, и в приложении должна быть сетка линий, к каждой из которых четко привязана стоимость содержания, реконструкции, строительства соответствующей улицы или дороги. Подозреваю, что определенные заинтересованные ведомства больше всего боятся этой ясности. Потому что как только будет обсчитана ориентировочная стоимость по дорогам, по метро, по развитию наземного общественного транспорта, по инженерной инфраструктуре, тут же станет очевидно, что наш Генплан – утопия.

– Получается, ваша работа – тренировка ради тренировки?

– Нет, это попытка вернуться к управляемой ситуации в градостроительстве. После осознания утопичности Генплана придется менять его концепцию и переходить от экстенсивного развития, при котором город распространяется во все стороны, к интенсивному редевелопменту территорий в пределах КАД. Но для этого нужны железобетонные аргументы, которые убедят городское сообщество, на основании которых можно будет строить очень четкий, прозрачный диалог между общественностью, бизнесом и властью.    

Санкт-Петербург

Как не рассыпать мусор по дороге
Возможности для построения эффективной системы обращения с отходами в стране есть. Но нам придется преодолеть давление групп лоббистов, преследующих противоположные цели, снять растущие протестные настроения в обществе и выстроить на всех уровнях четкое понимание, куда и как мы идем
В ожидании вала банкротств
Банкротства девелоперов и обманутые дольщики еще не один год будут определять повестку дня рынка жилищного строительства. После запрета долевого строительства проблем станет еще больше
Очень, очень плохой банк
ЦБ собрал все токсичные активы из «Открытия», Промсвязьбанка и Бинбанка в одном месте и рассчитывает избавиться от них за пять лет. Однако качество активов таково, что их придется либо продавать буквально за бесценок, либо списывать

У партнеров

    Как не рассыпать мусор по дороге
    Возможности для построения эффективной системы обращения с отходами в стране есть. Но нам придется преодолеть давление групп лоббистов, преследующих противоположные цели, снять растущие протестные настроения в обществе и выстроить на всех уровнях четкое понимание, куда и как мы идем
    В ожидании вала банкротств
    Банкротства девелоперов и обманутые дольщики еще не один год будут определять повестку дня рынка жилищного строительства. После запрета долевого строительства проблем станет еще больше
    Очень, очень плохой банк
    ЦБ собрал все токсичные активы из «Открытия», Промсвязьбанка и Бинбанка в одном месте и рассчитывает избавиться от них за пять лет. Однако качество активов таково, что их придется либо продавать буквально за бесценок, либо списывать
    Реклама