Кладовые на замке

• Андрей Чернобылец
• Ольга Шадрина

Трудно найти столь же важную сферу российской экономики, как добыча полезных ископаемых, на которой держится почти 60% бюджета и 70% экспорта. Для Сибири же значение добывающей отрасли и вовсе неоценимо. Поэтому не будет преувеличением назвать закон о недрах самым ожидаемым в последнее время законопроектом. Его новая редакция, которая готовилась более двух лет до внесения в Госдуму летом 2005 года, сразу стала объектом пристального изучения всех заинтересованных сторон. Но в ноябре правительство с подачи Министерства природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) попросило снять проект с думского обсуждения, чтобы внести коррективы. Окончательный вариант депутаты обещают принять уже в этом году, а пока самое время посмотреть, чего следует ожидать добывающим компаниям и субъектам Федерации от законодательных инициатив.

Долгая дорога

Сегодня к разработке участков российских месторождений допущены все. В действующем Федеральном Законе «О недрах», принятом в феврале 1992 года, заложен один из основных принципов — равнодоступность недр для всех хозяйствующих субъектов. Второй базовый подход — предоставление права разработки месторождений через получение лицензий. Сейчас они распределяются по результатам аукционов, но в законе прописана и норма выделения участков на конкурсной основе.

Еще один принцип, установленный в законе 1992 года, — платный доступ к недрам. Недропользователь обязан отчислять часть дохода в пользу бюджетов различного уровня. Пропорции распределения этих отчислений между федеральным бюджетом и субъектами Федерации, где ведется добыча минерального сырья, претерпевали изменения все годы действия закона.

Так, в 2001-м в закон внесли изменения, касающиеся доли, поступающей от добывающих компаний в бюджет регионов. Вместо платы за право разработки и добычи природных ресурсов (роялти) и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы был введен налог на добычу полезных ископаемых. В 2004 году с подачи правительства в законе откорректировали распределение полномочий в сфере регулирования отношений недропользования между федеральным и региональным уровнями. Прежде использовался так называемый принцип «двух ключей», то есть равноправности регионов и центра в вопросах пользования и распоряжения недрами. С принятием поправки все стратегически важные решения в сфере недропользования стали приниматься на федеральном уровне.

Анализируя новый законопроект, который еще не рассматривался Госдумой, сразу можно отметить, что изменения затрагивают все важнейшие принципы существующего закона «О недрах».

Одно из основных отличий новой редакции — ужесточение требований к недропользователям. Значительно сужается круг компаний, которые могут быть допущены к разработке недр. Это сделано через введение нормы о «стратегически важных для России месторождениях». В октябре прошлого года, по сообщению министра природных ресурсов Юрия Трутнева, МПР разработало критерии отнесения месторождений полезных ископаемых к разряду стратегически важных. Это месторождения урановых руд, алмазов, особо чистого кварца и редкоземельных металлов иттриевой группы, а также нефти с запасами более 150 млн тонн, газа — более 1 трлн куб. м и меди — свыше 10 млн тонн. Право на разработку таких месторождений будет даваться по особым условиям.

Практически отстраняются от добычи полезных ископаемых иностранные компании. Им будет запрещено участвовать в разработке стратегических участков недр, им не дадут доступа к месторождениям, где находятся оборонные объекты, а в нефтегазовой сфере разрешат работать только тем компаниям, в которых иностранному капиталу принадлежит не более 49% акций.

Такое решение, по мнению руководителя Регионального агентства по недропользованию по Сибирскому федеральному округу Александра Неволько, вполне логично: «Сегодня складывается ощущение, что отечественный добывающий сектор у нас полностью задействован. Практически все добывающие компании в России обладают достаточным для себя количеством участков недр, и у них уже есть лицензии на разработку. Если мы и дальше продолжим выставлять на аукцион новые участки недр, то право пользования многими участками недр может оказаться у иностранных компаний, поскольку спрос сейчас на российские недра очень высок».

Еще одно отличие предлагаемой новой редакции закона о недрах — переход на гражданско-правовые отношения вместо нынешнего администрирования. Ведь сейчас в законе нет такого понятия, как лицензионный договор, и выдаваемая недропользователю лицензия никак не оговаривает действия сторон в случае возникновения конфликтов и споров. Ни законом, ни лицензионным соглашением не предусмотрено даже способов воздействия на разработчика недр.

Права на разработку полезных ископаемых теперь будут предоставляться только по итогам аукционов - нормы конкурсного распределения прав на разработку в новой редакции закона о недрах нет

Теперь же, в случае принятия закона, право на разработку недр будет передаваться по договору, в котором оговариваются условия государства, исполняя которые недропользователь сможет вести свою деятельность. Такой договор станет более чем реальным средством отстаивания государством своих интересов. При этом компаниям, которые уже располагают лицензиями на право разработки конкретных участков недр, заключать договор не придется. Лицензии действительны на весь срок своего действия. Так что недропользователям не надо бояться перерегистрации и отбора лицензий.

Распределение доходов

Мнение о несправедливости перераспределения налога на добычу полезных ископаемых между федеральным и региональными бюджетами с завидным упорством тиражируется уже много лет. Попытаемся разобраться, куда же идут эти деньги и потеряют ли что-то добывающие регионы по сравнению с существующим положением дел, если обновленный закон вступит в силу.

Так, права на разработку полезных ископаемых теперь будут предоставляться только по итогам аукционов — нормы конкурсного распределения прав на разработку в новой редакции нет. Безаукционная форма выделения участков возможна лишь в случае государственного геологического изучения или изучения частной компанией — без предоставления особых прав на последующую добычу.

Распределение доходов от проведения аукционов регулируется, наряду с законом «О недрах», Налоговым кодексом РФ и ежегодно утверждаемым законом о федеральном бюджете.

Действующая редакция закона «О недрах» разделяет полномочия между субъектами и федеральным центром в ведении участками недр. Есть месторождения, которые находятся исключительно в ведении центра, — стратегические. Как правило, платежи и сборы, взимаемые при предоставлении права пользования на такие участки, полностью поступают в федеральный бюджет. А от разработки участков, которые находятся в ведении субъектов Федерации (в основном это месторождения песка, глин), все сборы с добывающей компании направляются в бюджет соответствующего субъекта. Уже потом, в соответствии с законодательством каждого субъекта Федерации, эти платежи могут разделяться между региональным и муниципальными бюджетами.

Что касается другой части платежей — налога на добычу полезных ископаемых, то он регулируется Налоговым кодексом. Для нефти и газа установлена фиксированная ставка за единицу добытого сырья. Например, в нефтяной отрасли действует налоговая ставка около 350 рублей за тонну. Она умножается на специальный коэффициент, рассчитываемый ежеквартально в зависимости от мировых цен на нефть. Сегодня каждая нефтекомпания платит в бюджет РФ около 1 700 рублей за тонну добытой нефти.

По всем остальным полезным ископаемым налог определяется как процент от стоимости реализованного сырья, то есть исчисляется от выручки, полученной в результате его продажи. Сумма отличается в зависимости от вида ископаемого: для золота — 6%, для других драгметаллов — 6,5%, для руд цветных металлов, природных алмазов и других драгоценных камней — 8%, для угля и руд черных металлов — 4,8%, для нерудных полезных ископаемых — 5%. В свою очередь, 60% этой доли поступает в бюджет региона, а 40% — в федеральный бюджет.

Но стоит отметить, что это соотношение определяется законом о федеральном бюджете, а не законом о недрах. Так что принятие новой редакции последнего никак не изменит существующее положение дел в межбюджетном распределении доходов от добычи полезных ископаемых.

Два ключа и два замка

Еще одна до сих пор злободневная тема недропользования — уже упоминавшийся принцип «двух ключей». Поправки, внесенные в закон в 2004 году и фактически отменявшие равноправие между субъектами Федерации и центром в вопросах выставления участков на аукцион, были немедленно восприняты как новый этап ужесточения контроля и централизации ресурсов. Представители добывающих компаний поспешили заявить, что теперь новые месторождения будут вводиться в эксплуатацию еще медленнее, поскольку на Федеральное агентство по недропользованию (ФАН) легли работы по согласованию и подготовке аукционов по всей стране.

Тем не менее практика показала, что количество участков, вводимых в разработку, не только не снизилось, но наоборот, значительно увеличилось. В 2004 году ФАН провело 58 аукционов, а в 2005-м, когда начали действовать новые правила выставления участков недр на торги, — в 10 раз больше — 601. На этот год агентство запланировало 1 000 аукционов, из них 800 — по углеводородным участкам. По мнению заместителя руководителя Федерального агентства по недропользованию Владимира Бавлова, увеличению числа выдаваемых лицензий во многом способствует то, что сократился объем согласований. С аукционами стало лучше, потому что у недр появился один хозяин.

Впрочем, эту точку зрения не разделяют представители средних добывающих компаний — например, золотоартелей. Они не согласны, что с передачей функций лицензирования федеральному центру процесс согласований упростился. Сегодня с момента получения лицензии до начала выполнения работ на золотоносном месторождении проходит не менее двух лет — нужно подготовить и согласовать проект, пройти экологическую экспертизу, оформить земельный отвод. При этом следует учесть, что лицензия на разработку месторождения приобретается на открытом аукционе. Соответственно, компания несет прямые убытки, связанные с отвлечением значительных денежных средств из производственной деятельности. Зачастую это связано и с обслуживанием банковских кредитов, полученных специально на покупку лицензии.

Если ситуация не изменится и вопрос о сроках рассмотрения документов не решится, на рынке недропользователей останутся лишь крупные игроки, которые могут себе позволить приобретать месторождения для капитализации компаний, отвлекая средства из собственного оборота на длительный срок.

«С точки зрения золотодобывающей отрасли, один из вопросов, который требует внимания, — это обеспечение прав на разработку месторождения для того недропользователя, который взялся вести геологоразведку на перспективном рудопроявлении, — говорит директор Highland Gold Mining по внешним связям Дмитрий Якушкин. — Сегодня этот механизм не отрегулирован. Вообще, проблема восполнения запасов — одна из самых актуальных для всего сырьевого сектора. Другая проблема — выработка дифференцированного подхода в налогообложении при эксплуатации месторождений различной степени сложности по характеру руд, географическому положению, наличию соответствующей инфраструктуры. Очевидно, что здесь надо проявлять гибкость, чтобы стимулировать деятельность недропользователей». 

Положительный прогноз

Несмотря на долгие мытарства новой редакции закона о недрах в Госдуме и правительстве, принята она все-таки будет. Скорее всего, уже на весенней сессии. Недропользователям стоит принять это как почти свершившийся факт. После принятия закона принципиальные изменения в свою деятельность внесут добывающие компании, существующие на иностранные инвестиции. Скорее всего, им придется создавать совместные предприятия с российскими компаниями либо регистрироваться на территории России, иначе доступа к недрам они не получат. Несомненно, для отечественной экономики это плюс, ведь зарубежные компании находятся под юрисдикцией того государства, в котором они зарегистрированы, и российское законодательство не всегда может применить санкции в случае ненадлежащего исполнения ими лицензионного соглашения.

Распределение налога на пользование полезными ископаемыми пока, по всей вероятности, будет осуществляться между бюджетами в прежней пропорции, поскольку это регулирование доходов в основном осуществляется законом о бюджете и Налоговым кодексом.

Принципиально новое в российском недропользовании — то, что в закон о недрах включат полный перечень стратегически важных месторождений, к разработке которых будут допускаться компании, получившие такое право на закрытых национальных аукционах. Вполне возможно, что предпочтение станут отдавать государственным компаниям.

Еще одно отличие — переход с лицензий на договоры между недропользователями и государством. Это тоже можно расценить положительно, поскольку государство сможет активнее отстаивать свои интересы. Сейчас при предоставлении компании участка недр для разработки очень трудно законодательно закрепить обязательность выполнения условий лицензионного соглашения. В договоре же все условия будут прописаны заранее: сроки разработки месторождения, размеры выплат, процент выработки месторождения (полнота выемки запасов). В случае невыполнения обязательств добывающую компанию ждет суд и расторжение договора.

Польза для государства обернется и пользой для бизнеса. «В действующем сейчас законе нет четкости, — уверен министр Юрий Трутнев. — Сегодня бизнес в своих правах не защищен. Например, сказано: причиной отзыва лицензии являются существенные нарушения условий лицензионного соглашения. А что такое эти «существенные нарушения», не написано нигде. Все решает чиновник». Новый закон позволит бизнесу защищаться от чиновничьего произвола.

В заключение можно отметить, что новая редакция закона получилась схожей с законодательством, действующим в США: там недропользование также ведется на основе заключения договорных соглашений. Единственное, чем наш закон будет отличаться от законов всех стран в этой сфере, — гипертрофированно большая роль федерального центра в распределении ресурсов. Курс государства на отстранение регионов от решения глобальных задач продолжается.