Самое интересное за месяц с комментариями шеф-редактора. То, что нельзя пропустить!
Экономика

Пора ложиться на рельсы

2013
Фото: Виталий Волобуев

Повышенные социальные обязательства толкают региональные бюджеты к повышению государственного долга и тотальному дефициту. И дальше ситуация будет только усугубляться

В регионах неспокойно. Где-то губернатор лично ездит на заседание комитета по бюджетной политике регионального парламента, чтобы убедить депутатов принимать бюджет с низкими доходами и высокими расходами. Где-то и сами депутаты убеждают жителей, что госдолг в несколько десятков миллиардов рублей — это нормально. Но эти заклинания проблему, понятно, не решают. Кризис региональных финансов — это будет самое верное название ситуации, происходящей в стране. В прошлом году на волне предвыборных обещаний федеральная власть обязалась в ближайшую пятилетку повысить зарплаты и решить все (или почти все) социальные проблемы. Исполнителями, к своему удивлению, назначены губернаторы, которые должны изыскивать деньги сами в региональных бюджетах. Вот только беда в том, что денег там нет — поскольку и своих обещаний в регионах достаточно.

В итоге, даже по оценкам федерального правительства, через пять лет госдолг регионов увеличится до 1,8 трлн рублей (с нынешних 1,4 трлн) — то есть, составит около трети всех региональных доходов. Добавим к этому растущий дефицит бюджетов, который уже составляет порядка 500 млрд рублей, и итоговая картина получится весьма безрадостная. На фоне стагнации в инвестиционном процессе («Куда вы удалились?» в «Эксперте-Сибирь» № 8 за 2013 год) и в уже работающей промышленности без меры растущие социальные обязательства могут привести к региональным дефолтам.

«Майские указы»

Москва, 7 мая прошлого года. По пустынной столице едет кортеж избранного президента Владимира Путина. Через час он произнесет присягу, через три — получит благословение от патриарха Кирилла, а к концу дня подпишет указы, в которых обретут нормативный характер его предвыборные обещания. Еще позже выяснится — платить за исполнение этих обещаний должны региональные бюджеты, которым федеральный центр практически ничего не компенсирует.

А менее чем через год появятся комментарии вроде такого: «У нас метеорит вроде бы не падал, сверхъестественного в экономике не происходило, но принятый в конце прошлого года бюджет является предельно дефицитным. Больше заимствовать мы не можем. Ситуация осложнилась тем, что в мае прошлого года были приняты указы Президента, расходы на которые в текущем бюджете не были отражены. Сегодня на их исполнение, по разным подсчетам, в 2013 году требуется около 30 миллиардов рублей, которые в крае отсутствуют. Как действовать в такой ситуации — большой вопрос». Это слова спикера Заксобрания Красноярского края Александра Усса, пожалуй, самого откровенного из региональных политиков в Сибири.

Впрочем, над вопросом о том, где взять деньги, мучаются не только в Красноярске. Главная задача «майских указов» Президента РФ — повышение зарплаты бюджетникам (сначала — хотя бы до средней по региону), увеличение всевозможных социальных выплат и прочие подобные меры. Бюджетники — в основном, категория региональная, в каждом регионе их — сотни тысяч. Нетрудно, взяв данные Росстата, посчитать, что, например, в Новосибирской области повышение зарплаты до средней по региону только врачам и учителям (их в области около 200 тысяч) обойдется бюджету в 715 миллионов рублей. В Томской области, по нашим расчетам, — примерно в полмиллиарда.

Но реальные затраты еще больше. «В связи с совершенствованием условий оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы в областном бюджете дополнительно предусматриваются 2,7 миллиардов рублей», — говорит министр финансов и налоговой политики Новосибирской области Виталий Голубенко. Сопоставимые данные и в других регионах. Например, в Красноярском крае посчитали, что реализация только одного указа № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (о зарплате бюджетникам) обойдется казне дополнительно в два миллиарда рублей ежегодно. В Иркутской области в основном из-за «майских указов» расходная часть бюджета увеличилась на 20 млрд рублей (доходная при этом — только на 10 млрд), а дефицит бюджета увеличился с двух до 13 миллиардов.

«При формировании бюджета 2012 года мы ожидали выйти на бездефицитный бюджет в 2014 году, но в силу принятия решений федерального масштаба данная задача сдвинулась», — резюмирует Голубенко.

Получать, а не зарабатывать

Федеральный центр при этом обвиняет регионы в излишнем пессимизме. Например, на февральском совещании у президента Владимира Путина по исполнению «майских указов» министр финансов РФ Антон Силуанов сообщил главе государства, что субъекты федерации часто недооценивают свои доходы. «Сейчас регионы планируют на 2013 год прирост своих доходов на 230 миллиардов рублей. Мы по консервативному прогнозу оцениваем: где-то около 600 миллиардов рублей», — заявил министр. Логично при этом, что регионам из федерального бюджета на исполнение «майских указов» выделяется только 100 млрд рублей, хотя уже подсчитано, что на исполнение обещаний президента придется потратить порядка 1,5 трлн рублей.

Есть и еще одно успокоение от федерального центра — пик расходов придется на 2013 год, а потом затраты снизятся, поскольку зарплаты бюджетникам достигнут-таки желаемых пределов (в среднем, конечно).

Но у такого вектора развития есть несколько изъянов, заложенных в самой идее тотального повышения зарплат бюджетникам. Первый — не все регионы одинаково богаты. «Обязательства социального характера, в том числе взятые в рамках последней выборной кампании, у нас распределяются более равномерно, чем экономический или бюджетный потенциал», — комментирует директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов. Пусть в республике Алтай «дырка» в бюджете — около одного миллиарда рублей (не сравнить с красноярскими 30 миллиардами), но этот миллиард ей найти гораздо сложнее.

Второй изъян еще опаснее. Дело в том, что вслед за повышением зарплаты никто не требует повышения производительности труда, улучшения качества работы и т.д. Более того — рост зарплат и отчеты о новых вливаниях в «социалку» происходят на фоне негативных тенденций в региональной экономике. Первым по этому поводу тревогу забил «Финмаркет», который в конце прошлого года сообщил: в 13 российских регионах налицо все признаки кризиса. Тезис подтверждается статистикой — базовые промышленные регионы Сибири (Кузбасс, Красноярский край, Новосибирская область) демонстрируют по целому ряду показателей отрицательную динамику роста. В результате, по данным «Финмаркета», никаких признаков кризиса в Сибири нет только у Томской и Иркутской областей (спасибо сырью и энергетике).

Расходы растут быстрее доходов

Поэтому, на самом деле, уточненная проб­лема региональных бюджетов — не «майские указы» сами по себе, а «майские указы» с учетом недостаточного роста собственных доходов (см. таблицу). Для доказательства этого факта достаточно привести нехит­рые выкладки. Главных статей дохода региональных бюджетов независимо от их богатства всего две — это НДФЛ и налог на прибыль организаций: они в совокупности в 2012 году дали от 13 (в Туве) до 56% (Красноярский край) доходов казны. Есть и третья статья — «безвозмездные поступления», доходящие до 80% объема бюджетов в бедных респуб­ликах. Но принципы формирования этого источника средств далеки от логики развития экономики и с ее ростом почти никак не связаны.

Уже в конце 2012 года некоторые бюджеты были дефицитны, а за первый квартал 2013 года «в минус» ушли почти все.

По двум этим налогам тренд налицо. В основных регионах Сибири совокупная прибыль организаций растет, причем кое-где весьма существенно (см. график 1), а про рост зарплаты и говорить не надо. Следовательно, растут две статьи доходов бюджетов, растут и сами бюджеты. Эту логику вполне подтверждает статистика (например, данные по самому проблемному ныне региону — Красноярскому краю, см. график 2). Причем какое-то время расходы бюджетов росли соразмерно с доходами. Это продолжалось вплоть до 2011 года, а уже по итогам прошлого года статистика начала становиться непредсказуемой. Резкий рост расходов (помимо социалки вспомним дорожные фонды, деньги на которые с прошлого года стали выделяться по жестким нормативам, что увеличило затраты по этой статье кое-где в разы), судорожные попытки заткнуть бюджетные дыры — вот краткое содержание того, чем занимались финансовые ведомства регионов в прошлом году.

А краткая суть проблемы — расходы стали расти быстрее доходов, работникам стали повышать зарплаты безотносительно к росту качества работы, прибыли компании и в целом росту экономики.

Почти финансовая трагедия

Потери региональных бюджетов уже подсчитаны. На исполнение «майских указов» Президента РФ в течение трех лет потребуется 1,38 трлн рублей, сообщил недавно министр финансов РФ Антон Силуанов. В регионах той же работой занимаются депутаты — подсчитывают дефициты бюджетов. Например, в Новосибирской области дефицит бюджета достиг 14,9% — фактически максимум, установленный Бюджетным кодексом РФ. Правда, для принятия этих поправок на заседание комитета по бюджету регионального парламента пришлось приезжать губернатору Василию Юрченко — тогда как предыдущие бюджеты согласовывались исключительно с министром финансов. На этот раз министр финансов не помог — когда на комитете присутствовал Виталий Голубенко, депутаты отказались выносить вопрос на сессию.

Собственно, это и есть рецепт, согласно которому депутаты решают проблемы разбалансированности бюджетов: дефицит региональной казны, по сути — откладывание проблемы на потом. «Дефицит областного бюджета достиг отметки в 15,5 млрд рублей — это предельная величина, которая на сегодня, исходя из действующих параметров, позволяется бюджетным законодательством, поэтому особое внимание я хотел бы обратить на наиболее полное использование внутреннего экономического ресурса по администрируемым вами направлениям», — обратился Виталий Голубенко к распорядителям бюджетных ресурсов.

Схожая ситуация и в Красноярском крае. «Попрошу не пугаться, но в краевом бюджете имеется колоссальный дефицит финансовых ресурсов на решение этих задач, — признал министр финансов региона Роман Одинцов. — Общие суммы дополнительных потребностей — всего около 114,4 миллиарда рублей. Конечно, мы ищем пути оптимизации, но масштабов финансовой трагедии это не изменит».

Повышение зарплаты бюджетникам происходит безотносительно к качеству их работы expert-sibir_12_012.jpg
Повышение зарплаты бюджетникам происходит безотносительно к качеству их работы

Влезают в долги

Другая сторона вопроса — повышение госдолга регионов. По последним оперативным данным федерального Минфина, в конце 2012 года госдолг субъектов федерации достиг 1,3 трлн рублей, тогда как пять лет назад его уровень колебался на отметке 400 млрд. Госдолг сибирских регионов растет стремительно последние полгода (см. график 3, исключение — Иркутская область, но только потому, что местные парламентарии увеличили госдолг уже после сбора статистики Минфином), и пока, что бы ни говорили министры, нет никаких предпосылок к его сокращению.

Любопытная деталь — долги регионов копятся в основном не перед коммерческими банками, а перед федеральной казной. Практика бюджетного кредита по инициативе экс-министра финансов Алексея Кудрина с 2012 года была распространена только на «возникновение в регионах чрезвычайных ситуаций». Но, во-первых, этот принцип фактически не соблюдался, а во-вторых, регионы как раз были вынуждены расплачиваться с взятыми в кризис бюджетными кредитами — опять же, за счет новых заимствований, реструктуризаций и пролонгаций долга.

Отсюда и увеличивающаяся доля долгов перед федеральным центром в общей структуре задолженности региональных бюджетов. Так, в Новосибирской области доли коммерческих банков и федерации в структуре долгов уже сравнялись (достигнув по 47% в общей структуре), тогда как всего год–два назад о такой тенденции и разговоров не было (см. график 4). По сути, последняя пятилетка стала временем скатывания структуры долга от превалирования в структуре задолженности ценных бумаг и гособязательств (что нормально) к долговой кабале перед федеральным центром. «В результате только на обслуживание внутреннего государственного долга мы потратим в 2013 году один миллиард рублей», — говорит заместитель председателя комитета по бюджету Заксобрания Новосибирской области Сергей Канунников.

В отношении к регионам не редкость также и классическая история нерадивого заемщика: для расплаты с одним кредитом он берет другой и так далее по цепочке. Некоторые же, напротив, пытаются заработать на оборотных средствах. Так, в середине марта Минфин Красноярского края разместил на депозитах неназванного коммерческого банка 3,5 млрд рублей под 8,05% годовых.

Впрочем, Счетная палата РФ уже прервала полет региональной мечты. Ее глава Сергей Степашин еще в феврале заявил, что 60% российских регионов не смогут расплатиться по долгам.

Дорогие бюджетники

Рискнем предположить — дальше ситуация будет усугубляться. Для этого тезиса есть как причины для отдельных регионов, так и общие предпосылки. Отдельные региональные причины — это колебания цен на «иглы» (угольную, нефтяную, никелевую и т.д.), на которых «сидят» некоторые субъекты СФО. «В перспективе оптимистичные бюджетные прогнозы сдерживаются из-за нестабильной ситуации на мировых финансовых рынках. По мнению многих экспертов, цены на цветные металлы имеют тенденцию к снижению. Безусловно, это отразится на платежах в бюджет экспортоориентированных предприятий края», — говорится, например, в заключении экспертного совета по бюджету Красноярского края 2013 года. Так, только от изменения методики расчета ставок вывозных таможенных пошлин на медь и никель бюджет Красноярского края в этом году недосчитается 776,5 млн рублей.

Но в целом проблемы общие для всех — причем не только набившие оскомину тезисы о несправедливом распределении денег в бюджетной системе страны. Стоит обратить внимание на другое — региональным бюджетам остается все меньше простора для маневра, все меньше денег, которые они могут потратить на развитие. «В нашем распоряжении, если исключить защищенные статьи — зарплату, средства на соцподдержку, дорожный фонд, — всего 15 миллиардов рублей», — высказал свою позицию депутат новосибирского Заксобрания Валерий Червов.

А вот раздумья о повышении доходов всегда оставляют на кого-то другого. Заседания региональных комитетов по бюджетной политике — это собрания просящих, в которых каждый хочет урвать свою часть бюджетного пирога. А потом они едут в районы и меняются ролями — «просящими» становятся местные депутаты и главы администраций. Таковы и губернаторы — латать дыры в бюджетах они умеют в основном за счет федерального бюджета. Например, по итогам января–октября 2012 года объем трансфертов из федерального центра в регионы вырос на 11,5%. «Задача каждого министра, руководителя органа государственной власти — получить максимальное количество средств из Федерации», — наставлял подчиненных новосибирский губернатор Василий Юрченко.

Впрочем, надеяться на этот источник денег в тех же объемах, видимо, больше не стоит. Во-первых, потому что доходы самого федерального бюджета в этом году, как ожидается, снизятся на 0,5 трлн рублей. Во-вторых, в последних заявлениях федеральный центр прямо говорит регионам: ищите деньги сами. «Мое частное мнение — придется вводить новые налоги (в регионах. — Ред.), как бы это ни было неприятно. Это может быть тот же налог с оборота или еще что-то. Либо придется отложить решение многих задач», — сообщил на семинаре руководителей законодательных органов субъектов РФ замминистра экономического развития Алексей Клепач. Фактически забыта и идея развития бюджетного федерализма, поданная Дмитрием Медведевым.

Повышения налогов можно достичь двумя способами: либо увеличить сборы с уже работающих предприятий (граждан), либо способствовать развитию нового бизнеса. Первый путь — самый привлекательный, потому что легкий. «Мы настаиваем на том, что нам необходимо активизировать работу с крупными финансово-промышленными группами, привлечь их к участию в делах края с большей социальной ответственностью, вплоть до пересмотра ряда соглашений с ними», — заявил недавно красноярский спикер Александр Усс. Путь, прямо скажем, опасный. «Регионы, конечно, могут использовать инструменты для повышения своих доходов, это увеличение поступлений от региональных налогов НДФЛ, ЕНВД и арендных платежей и земельного налога. Но если регионы начнут слишком активно применять эти меры, резко понизится активность бизнеса, а вместе с ней и экономическая привлекательность региона, так как совокупная налоговая нагрузка остается пока слишком высокой», — комментирует аналитик «Инвесткафе» Дарья Пичугина.

В свою очередь, способствование интенсивному развитию нового бизнеса сдерживается ограниченными возможностями регионов в условиях, когда львиная часть бюджетов идет на социальные нужды, фактически проедается (см. подробный анализ «социальных бюджетов» — «Без сенсаций» в «Эксперте-Сибирь» № 46 за 2011 год).

Остается испробованный путь — заимствования того или иного сорта. Пока об этом говорят только самые смелые (хотя делают многие), но и от этих «смелых» комментариев получить не удалось. В новосибирском и красноярском правительствах на неудобные вопросы о том, какими же средствами будет достигнут обещанный бездефицитный бюджет, отвечать напрямую отказались. Зато эти данные есть в многочисленных аналитических текстах. Известно, например, что за три года Красноярский край разместит на рынке среднесрочных государственных облигаций около 61 млрд рублей, планируется и использование кредитов коммерческих банков.

«Причем темпы роста заимствования начнут расти: если в 2012 году регионы заняли 500 миллиардов рублей, то в 2013 году займут не менее 700 миллиардов. Из-за этого некоторые регионы могут столкнуться с угрозой дефолта», — говорит директор направления «Региональные и муниципальные финансы» S&P Борис Копейкин.

На слове «дефолт» следует остановиться. Череда заимствований и реструктуризаций долга не решает уже названную проб­лему: рост экономики регионов не поспевает за ростом зарплат и социальных выплат. Если эта тенденция продолжится, то государственный долг регионов и дефицит бюджетов будет только расти. И тогда совсем скоро, чтобы убедить аналитиков и граждан в том, что с бюджетами и гособязательствами все хорошо, останется только один путь — в случае чего, обещать лечь на рельсы.       

«Эксперт Сибирь» №12 (368)
Подписаться на «Эксперт» в Telegram



    Реклама




    Лидеры ИТ-отрасли вновь собрались в России

    MERLION IT Solutions Summit собрал около 1500 участников (топ-менеджеров глобальных ИТ-корпораций и российских системных интеграторов)

    Химия - 2018

    Развитие химической промышленности снова в приоритете. Как это отражается на отрасли можно узнать на специализированной выставке с 29.10 - 1.11.18

    Опасные игры с ценами

    К чему приводят закупки, ориентированные на максимально низкие цены

    В октябре АЦ Эксперт представит сразу два рейтинга российских вузов

    Аналитический центр «Эксперт» в октябре представит сразу два рейтинга российских вузов — изобретательской и предпринимательской активности.

    Эффективное управление – ключ к рынку для любого предприятия

    Повышение производительности труда может привести к кардинальному снижению себестоимости продукции и позволит российским компаниям успешно осваивать любые рынки

    Рынок новостроек станет чище, а дольщики заплатят за свои гарантии

    Девелоперы предлагают поторопиться с покупкой квартир, поскольку ввиду новых правил долевого строительства новостройки могут подорожать уже к началу будущего года


    Реклама