Децентрализация доходных источников должна быть дополнена требованием формирования со стороны региональных и местных властей адекватной инвестиционной политики, способствующей развитию собственной налоговой базы и последовательно сокращающей зависимость от внешних финансовых источников

Для российской власти проблематика регио­нального развития, пространственного планирования — это воистину terra incognita. Ее отношение к территориальным проблемам огромной страны прекрасно иллюстрирует поучительная судьба министерства, призванного заниматься проблемами регио­нальной политики. Государство перманентно находится в затруднительном положении относительно предмета его деятельности. Об этом свидетельствуют многочисленные переименования «регио­нального» министерства. В конце концов не нашли ничего лучше, как распустить (упразднить) совсем (Указом Президента РФ от 16 октября 2001 года № 1230). Но здравый смысл все же восторжествовал, и профильное Министерство регио­нального развития РФ в сентябре 2004 года Постановлением Правительства РФ было возрождено. Причем воссозданное министерство наделялось огромными полномочиями. К его функциям относилась выработка государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, федеративных и нацио­нальных отношений, разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и так далее. Знающие люди, хорошо осведомленные о реальных возможностях министерства, его кадровом потенциале, только пожимали плечами. И действительно, в Положение о Министерстве с тех пор многократно вносились изменения, в частности, Постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 года № 1036 была отменена часть полномочий Министерства, и вскоре потихоньку все встало на свои привычные места.

После 2004 года название министерства оставалось прежним, но интенсивно менялись его руководители. Должность Министра с тех пор занимали шесть человек. Только в 2012 году первых руководителей было трое. В связи с образованием все новых министерств, касающихся развития наиболее проблемных «критически важных» территорий (по развитию Дальнего Востока от 21 мая 2012 года, по делам Крыма от 31 марта 2014 года, по делам Северного Кавказа от 12 мая 2014 года), судьба Министерства регио­нального развития РФ вновь под вопросом. Где коренятся истоки управленческих трудностей?

Истоки и содержание регио­нальной проблематики

Территория Российской Федерации, охватывая девять часовых поясов, включая девять природных зон, являясь самой крупной из стран мира, объективно порождает значительную контрастность социально-экономических и бюджетно-финансовых показателей ее регионов и муниципалитетов. Наряду с естественными ресурсными, природно-климатическими факторами, истоки дифференциации обусловлены также инвестиционной историей, современными особенностями регио­нальной инвестиционной политики бизнеса и государства, а также советским наследием, связанным с «рацио­нальным размещением производительных сил» и «формированием единой системы расселения».

Наличие дисбалансов в развитии регионов и муниципальных образований связывается с двумя взаимосвязанными аспектами — вертикальным и горизонтальным: несоответствием доходных источников и расходных полномочий; резкими различиями по основным экономическим, социальным и финансовым показателям на территории страны, разными возможностями для реализации конституционных прав граждан, связанных с удовлетворением социальных потребностей.

Российское государство признает наличие регио­нальной поляризации. Особое место в федеральной политике регио­нального выравнивания занимает созданный в 1994 году трансфертный (дотационный) механизм поддержки, заменивший существовавшие до этого времени фактически договорные процедуры с регионами. Все эти годы конструкция трансфертного механизма, как и формулировки его целей, постоянно менялась.

Практическая политика выравнивания на уровне субъектов Федерации осуществляется федеральными властями, прежде всего Минфином РФ, применительно к показателям бюджетной обеспеченности регионов. Замысел, лежащий в основе этой политики, состоит в требовании если не довести душевые бюджетные доходы и расходы сравнительно отсталых регионов до среднего по стране уровня, то хотя бы существенно их сблизить.

Идея подхода к исчислению дотаций на выравнивание состоит, грубо говоря, в сопоставлении налоговых возможностей региона и общероссийских показателей. Более точно: объем дотаций в регион пропорционален отклонению налогового потенциала региона (на душу населения), скорректированного на индекс бюджетных расходов (цену услуг), от среднероссийского значения. Чем меньше так посчитанные налоговые возможности, тем на больший объем дотаций регион может претендовать. Источником дотаций является специально созданный в структуре федерального бюджета Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Регионы-лидеры, имеющие соответствующий показатель лучше среднероссийского, в значительной степени формирующие федеральный бюджет, к дележу ресурсов ФФПР не допускаются. Своеобразие этого подхода (наряду с прочим) состоит в том, что цель поддержки, несмотря на использование формализованных процедур, не формулируется в явном виде, не обозначены сколько-нибудь системно условия и ограничения. Иначе говоря, известен алгоритм дележа фонда, но не известна задача, которая при этом решается. С точки зрения современных методов моделирования используемый алгоритм выглядит достаточно архаично.

С момента создания трансфертный механизм регулярно подвергается острой критике. Обычно утверждается, что он создает условия для возникновения «иждивенческих настроений» в регионах. В свою очередь у его разработчиков есть своя принципиальная позиция: «Основная цель распределения финансовой помощи — выравнивание объективно сложившихся различий в бюджетной обеспеченности регионов. Создание стимулов для экономического развития и наращивания собственных бюджетных доходов должно обеспечиваться другими средствами».

Оценка существующего вот уже 20 лет трансфертного механизма неоднозначна. С тактической точки зрения трансферты (дотации) играют значительную роль во многих регионах, позволяя им как-то сводить концы с концами. Вместе с тем с позиции решения стратегических задач подтягивания отстающих регионов трансфертный механизм оказался несостоятельным (см. график).

В каждом данном году сбалансированность бюджетной обеспеченности после предоставления федеральной поддержки, естественно, улучшается. За счет помощи отстающим регионам показатели их бюджетной обеспеченности приближаются к средним по стране характеристикам, сближаются с лидерами. Вместе тем сами эти бюджетные различия как до, так и после распределения трансфертов в первой половине нулевых годов заметно увеличивались. Более того, мера сбалансированности после распределения трансфертов в 2004–2005 годах воспроизводит базисную ситуацию двух-трехгодичной давности. Иначе говоря, сотни миллиардов руб­лей «на выравнивание» с очевидностью не достигали своих стратегических целей. При этом потребность в трансфертах, дотациях на выравнивание возрастала.

Со второй половины нулевых годов сбалансированность бюджетной обеспеченности регионов заметно улучшается. Но это улучшение, особенно в 2006 году, очень своеобразное, с элементами лукавства, связано отнюдь не с преимущественным ростом и развитием отстающих регионов. Происходит не столько подтягивание аутсайдеров до среднероссийского уровня, сколько «опускание» лидеров. Основная, но не единственная причина «позитивных» изменений — арифметическая, обусловлена объединением регионов, сокращением числа субъектов Федерации, имеющих бюджетную обеспеченность существенно более высокую, чем в среднем по стране. Формальное сокращение количества регионов-лидеров должно было привести и привело к росту расчетной оценки сбалансированности.

В целом за 2013 год ситуация, касающаяся бюджетной обеспеченности до распределения трансфертов, выглядит следующим образом. Соответствующий показатель у 29 регионов составляет менее половины от среднероссийского уровня (принимаемого за 1,0), у 57 регионов — менее трех четвертей. У семи регионов — чуть более 1,0 и у четырех — значительно больше: Сахалинская область — 1,499, Санкт-Петербург — 1,75, Тюменская область — 2,534, Москва — 3,399. Каких-либо ощутимых изменений за 20 лет не произошло.

Как бы то ни было со второй половины нулевых годов тренд, касающийся сбалансированности показателей бюджетной обеспеченности регионов, изменился и приобрел давно ожидаемое направление. Можно высказать гипотезу, состоящую в том, что смена тренда связана с появлением в методиках Минфина с 2007 года новых отсутствующих до этого сюжетов, направленных на мотивацию к росту налоговых доходов. Смысл новаций в том, что регионы с преимущественным темпом роста имеют возможность получать некоторый дополнительный (стимулирующий) объем дотаций. Например, если темпы роста прибыли крупных и средних предприятий, фонда начисленной заработной платы работникам субъекта РФ превышают средние по РФ значения, осуществляется специальное стимулирование. В конце 2011 года на совещании высокого уровня вносилось предложение об установлении предела выравнивания бюджетной обеспеченности на границе 85% от среднего, вместо 100%. Аргумент: появляется возможность направить миллиарды сэкономленных руб­лей регионам с объективно низким уровнем бюджетной обеспеченности и так далее.

Что может местная власть

Груз полномочий, установленных для субфедерального уровня, неизменно ставит соответствующие власти в положение недостаточно исполняющих эти полномочия и по объему, и по качеству предоставляемых гражданам услуг. Это следствие дисбаланса между объемом полномочий и соответствующими расходными обязательствами, уровнем их финансового обеспечения.

Ситуация полностью воспроизводится на уровне муниципалитетов. Субрегио­нальные методики в своем большинстве повторяют концептуальные подходы Центра применительно к регионам со всеми их достоинствами и недостатками. Достижение сбалансированности доходных источников и расходных полномочий являлось одной из ключевых задач реформы местного самоуправления начала 2000-х. В Федеральном законе № 131-ФЗ были закреплены вопросы местного значения для всех типов муниципальных образований. При этом их количество ежегодно возрастало, в то время как статьи, касающиеся доходных источников, почти не редактировались, последовательного увеличения объема доходных ресурсов муниципалитетов, как правило, не происходило.

К началу муниципальной реформы за местным уровнем были закреплены нормативные отчисления от 10 федеральных и регио­нальных налогов. По результатам реформы их осталось значительно меньше (см. таблицу).

Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, закрепленных за местным уровнем власти, %

Анализ показывает, что положительная динамика по ЕНВД и единому сельскохозяйственному налогу не может компенсировать даже снижение норматива по НДФЛ. Правда с 2013 года налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения, полностью поступает в бюджет муниципального образования. В целом зависимость муниципальных бюджетов от безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов) не только не снижается, но и продолжает постепенно расти. Ни о какой самостоятельности в исполнении установленных федеральным «центром» и субъектами РФ полномочий, равно как и в бюджетном обеспечении связанных с этим расходных обязательств, у подавляющего большинства российских органов местного самоуправления не было и нет.

Новые рельсы

В целом реализация сложившейся концепции, современных форм поддержки регионов и муниципалитетов в рамках межбюджетных отношений год от года наталкивается на некие невидимые преграды и барьеры, является крайне неэффективной. Импульсы к выравниванию, закладываемые этой идеологической платформой фактически за счет механического перераспределения через федеральный бюджет ресурсов от богатых территорий к аутсайдерам, свободные от долговременной позитивной мотивационной составляющей, быстро ослабевают и гасятся.

Методические модернизации базируются на накопленном опыте «проб и ошибок». Последние новации хотя и полезны, но разрознены, не имеют системного характера, не базируются на фундаментальных научных проработках, порой противоречивы, а потому не в состоянии отменить коренных методологических пороков существующих подходов к выравниванию, довести современные идеи до принципиально нового качества.

Не можем не обратить внимание на некоторые предложения, с помощью которых вольно или невольно пытаются очень сложную социально-экономическую проблему решить чрезвычайно простыми и весьма сомнительными методами. В радикальной формулировке, принадлежащей в свое время бывшему министру регио­нального развития России Владимиру Яковлеву, это выглядит следующим образом: «Надо отказаться от политики выравнивания». Близкие по духу идеи поддержки исключительно регионов-локомотивов встречаются и в новейшее время. Иначе говоря, вместо анализа истоков проблем ставится под сомнение сама задача. Смена приоритетов, акцентов не должна доводиться до крайности, не следует с водой выплескивать и ребенка.

Отказ от существующей преимущественно социальной парадигмы, разработка и осуществление новой социально-экономической концепции являются решающими условиями принципиального оздоровления межбюджетных отношений на всех этажах бюджетной системы. Суть новой концепции состоит в переходе от методов временного ослабления регио­нальной дифференциации, базирующихся преимущественно на процессах территориального перераспределения ресурсов, к подходам, основанным на регио­нальном развитии с упором прежде всего как на собственные источники, так и современные инструменты государственно-частного (частно-муниципального) партнерства, регио­нального взаимодействия. Эффективное решение проблемы сбалансированности бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов может быть достигнуто только в долгосрочной перспективе и только как тенденция.

Внешняя помощь должна рассматриваться не только как метод решения исключительно текущих регио­нальных и муниципальных задач, латания дыр, но во все большей степени как инструмент среднесрочного и долговременного развития, с преобладанием постепенно, но последовательно все большей инвестиционной и инновационной составляющей. Речь идет о создании институцио­нальных и всех иных условий, при которых становятся возможными серьезные структурные преобразования в политике расходования бюджетных средств, известная часть межбюджетных дотаций трансформируется в инвестиции и становится собственным источником доходной базы за счет прироста финансов от  налогов.

Готовящиеся предложения по децентрализации доходных (налоговых) источников должны быть дополнены требованием формирования со стороны регио­нальных и местных властей адекватной инвестиционной политики, способствующей развитию собственной налоговой базы, последовательно сокращающей зависимость от внешних финансовых источников. Необходимо также твердо и последовательно сокращать во времени разрыв между бюджетными расходами и собственными доходами, поставить рост расходов и потребления в определенную и достаточно жесткую зависимость от увеличения собственных доходов, последовательно разрушить сложившийся механизм роста потребления за счет внешних финансовых ресурсов.

Можно сколько угодно перетасовывать муниципальную колоду, объединять и разъединять, укрупнять и разукрупнять, выбирать или назначать должностных лиц. Нельзя уйти от главного вопроса — характера экономических взаимоотношений Центра со своими территориями, будь то субъекты Федерации или муниципалитеты. Либо это здоровые партнерские отношения, взаимовыгодное сотрудничество, либо бесконечная опека, тупик. Решение этого вопроса при существующем территориально-административном делении страны отнюдь не очевидно. Но это тема отдельной статьи.   

Мера (коэффициент) вариации показателей бюджетной обеспеченности субъектов РФ

У партнеров

    «Эксперт Сибирь»
    №23 (420) 2 июня 2014
    Бюджетный кризис в регионах
    Содержание:
    Регионы и муниципалитеты: опора на развитие

    Децентрализация доходных источников должна быть дополнена требованием формирования со стороны региональных и местных властей адекватной инвестиционной политики, способствующей развитию собственной налоговой базы и последовательно сокращающей зависимость от внешних финансовых источников

    Реклама