Приобрести месячную подписку всего за 350 рублей
Самое интересное за месяц с комментариями шеф-редактора. То, что нельзя пропустить!

Экономика

Священная корова при смерти

2014

Продолжая безоговорочно выполнять «майские указы» президента, губернаторы обрекают свои регионы на жесткий бюджетный кризис. Парадокс ситуации в том, что пострадают самые успешные регионы, а выиграют те, кто сможет повысить эффективность госсектора

Предсказывать кризисы в нашей стране — дело верное, ведь рано или поздно прогноз все равно сбывается. Однако в отношении кризиса в регио­нальных финансах ситуация с самого начала была не совсем такой. Еще в 2012 году, когда разбалансированность бюджетов субъектов РФ прослеживалась только частично, но ситуацию усугубили «майские указы» президента Владимира Путина, эксперты предсказывали, что через год-два кризис в регионах станет очевиден. По итогам 2013 года, которые в регио­нальных министерствах финансов подвели в последние несколько недель, ясно: совсем скоро мы будем наблюдать предсказанное. Для одних настанет время жестких ограничений, другие получат шанс на обновление государственной регио­нальной политики и повышение эффективности бюрократического аппарата всех уровней и типов. И это определенно будет временем экзамена на качество госуправления в регионах: на этот раз не по десяткам утвержденных критериев, а по выживаемости в новых условиях.

То, что зрело давно

«Майские указы» президента Владимира Путина — перечень программных направлений по всем вопросам развития страны, который был подписан 7 мая 2012 года, в день третьей инаугурации. Расходы на их исполнение во многом легли на регионы, однако винить исключительно «майские указы» в нынешнем бюджетном кризисе было бы ошибочно. На самом деле кризис зрел давно, де-факто в течение десяти последних лет. Как недавно сообщила Счетная палата РФ, с 2005 года на уровень регионов было «спущено» около 64 новых полномочий, фактически не подкрепленных дополнительными федеральными субсидиями. В результате, если десять лет назад в стране было 19 регионов-доноров, то по итогам 2013 года их осталось только 10. Напротив, увеличилось количество регионов, которые в существенной мере зависят от дотаций из федерального бюджета. Сейчас, по данным Независимого института социальной политики, таких регионов в стране семь, в том числе два в Сибири (республики Алтай и Тыва), четыре республики Северного Кавказа и Камчатский край.

То есть все последние годы в регионах фактически копились неразрешимые противоречия. Как заявила накануне заместитель председателя Счетной палаты РФ Вера Чистова, ежегодно госдолг регионов страны растет на 36–40%, и на 1 апреля этого года уже составляет 1,7 трлн руб­лей.

Кроме собственно новых полномочий, которые вводятся без должной финансовой основы, называются еще несколько ключевых долгосрочных причин нынешнего кризиса. Это неэффективное управление финансами на уровне территорий. Например, по данным Счетной палаты РФ, регионы не смогли просчитать риски от введения налоговых льгот, в результате только за последний год потери бюджетов составили около 250 млрд руб­лей. Это нововведения в налоговом законодательстве — в частности, переход к расчету налога на прибыль по консолидированным группам налогоплательщиков (КГН). «Нет и системы оперативной и достоверной отчетности, механизма прогнозирования результатов деятельности КГН на предстоящий период в разрезе территорий, а также методики определения компенсации выпадающих доходов бюджетов регионов», — констатируют аудиторы. Правда, Минфин РФ этот фактор отвергает, утверждая, что регио­нальные бюджеты потеряли от перехода расчетов по КГН лишь 16 млрд руб­лей (из возросшего на 650 млрд руб­лей госдолга субъектов РФ).

Еще один фактор — конъюнктурный. Мировая экономика как минимум с прошлого года вступила в фазу падения цен на многие из товарных позиций, на которых традиционно зиждется экономическое благополучие основных регионов Сибири. Например, в прошлом году Красноярский край не досчитался 10,9 млрд руб­лей по налогу на прибыль из-за неуправляемых на уровне региона причин. «На снижение поступлений повлияли низкие конъюнктурные позиции на основные бюджетообразующие металлы, неисполнение учтенного в прогнозе курса доллара, а также общее снижение темпов роста объемов производства, работ и услуг. Кроме того, существенное влияние оказали решения, принятые на федеральном уровне в части налогообложения. Это создание консолидированных групп налого­плательщиков, применение ускоренной амортизации, возможность сокращения платы за негативное воздействие на окружающую среду, переход производства топлива на более высокий класс, для которого установлены более низкие ставки акцизов», — перечисляет исполняющий обязанности министра финансов Красноярского края Владимир Бахарь.

Указы были нужны

Вполне возможно, без фактора «майских указов» эту систему можно было сбалансировать без чрезвычайных методов. Но этот перечень указаний сформировал в социально-экономическом развитии территорий совершенно новую действительность. Детали указов, кажется, уже известны всем: это и существенное увеличение зарплаты бюджетникам, и создание 25 млн «высокопроизводительных» рабочих мест, и повышение производительности труда, и ряд целей в сфере ЖКХ и прочее. Не вдаваясь в обоснованность всех этих установок, заметим, что в России два года назад впервые появилась четкая система целевых указателей с вполне измеряемыми цифрами.

Последнее обстоятельство с тех пор стало вечным объектом споров. Дело в том, что многие из этих показателей выполнимы только при более очевидном экономическом росте (по мнению министра экономического развития РФ Алексея Улюкаева, на уровне минимум 5,5% роста ВВП), а потому по крайней мере последний год целевые показатели предлагается тем или иным образом «размыть». Например, недавно министр финансов РФ Антон Силуанов предложил премьер-министру Дмитрию Медведеву считать целевые показатели иначе: например, зарплаты бюджетников сравнивать не с текущей зарплатой в регионе, а с цифрами предыдущего года. Только эти меры, по мнению министра, смогут экономить до нескольких процентов в год от общей сметы затрат.

И это важно, ведь еще в 2012 году специалисты Центра макроэкономических исследований Сбербанка оценили, что исполнение «майских указов» обойдется стране в дополнительные 5,1 трлн руб­лей до 2018 года. Это деньги, которые неподъемным грузом ложатся на регионы. Хотя некоторые в федеральном центре так не считают. Например, по данным руководителя аппарата правительства РФ Сергея Приходько (которые он привел на совещании по поводу двухлетия «майских указов»), на цели, поставленные Путиным, в 2014 году будет выделено из федерального бюджета почти 600 млрд руб­лей. А до 2016 года — более двух триллионов. Впрочем, Счетная палата РФ уточняет: даже при таких субсидиях денег в регио­нальных бюджетах на исполнение «майских указов» все равно нет.

Впрочем стойкая отличительная черта российской политической системы состоит в том, что даже без возможностей приказы начальника (особенно если начальник — президент) все равно выполняются. И не могут не выполняться, констатируют аналитики, поскольку по некоторым показателям — это фактически насущная необходимость. «Например, не повышать выплаты нельзя, учитывая темпы роста инфляции. В связи с ослаблением руб­ля цены на товары и услуги сильно выросли, на некоторые продукты, например молочные, на 20 процентов, несмотря на то что официальная инфляция за 1 квартал составила 1,3 процента. Увеличились и расходы граждан. По данным МЭР, расходы на потребление товаров и услуг повысились на 8,5 процента. А доходы населения выросли только на пять процентов», — перечисляет аналитик компании «Альпари» Анна Кокорева.

Разбалансированный рост

Словом, сами по себе эти указы не являются неким демоническим изобретением. Другое дело, что исполняются они с исключительным упорством, что иногда не идет на пользу. Например, по итогам 2013 года одним из шести российских регионов, где «майские указы» выполняются четко по плану, стала Новосибирская область (между делом, заметим, что многие из достигнутых показателей, мягко говоря, непроверяемые: например, в регионе за год вдруг создано 46,8 тыс. «высокопроизводительных» рабочих мест, и почти мигом достигнута задача аж 2018 года). Однако цена их выполнения оказалась велика: 40,63 млрд руб­лей, по данным КСП Новосибирской области, — фактически треть всего регио­нального бюджета.

Еще интереснее структура этих затрат. Они не инвестиционные, а исключительно «пассивные» — три четверти дополнительных отчислений из бюджета ушли на повышение зарплат. В частности, в сфере образования затраты увеличились сразу на 19,2%. Само по себе это неплохо. Однако параллельно с новыми затратами регионы не формируют новые статьи доходов, а потому исполнение бюджетов разбалансирует их финансы. «Системная проблема в том, что мы длительное время находились в условиях высоких темпов роста экономики и доходов бюджета. За это время мы привыкли, что можем принимать на себя все больше дополнительных расходов и обязательств. Теперь экономика исчерпала ресурсы роста, доходы перестали расти, а мы не смогли быстро перестроиться», — заявил по этому поводу врио губернатора Красноярского края Виктор Толоконский.

Похоже, что это понимает и президент. В частности, на совещании по «майским указам» 7 мая этого года он заявил, что система оценки гражданами качества госуслуг не отлажена, а работа по новым инвестпроектам затягивается, например, «до сих пор нет перечня приоритетных инвестпроектов развития территорий на Дальнем Востоке и в Забайкалье». Но при этом Владимир Путин ясно дал понять, что никаких поблажек в связи с этой разбалансировкой ждать не стоит: «В последнее время у нас замедлились темпы экономического роста, но это, конечно, повод не менять приоритеты, а, напротив, посмотреть на них еще повнимательнее, определить точнее наши задачи».

Пострадали самые успешные

Первый парадокс этой политики в том, что от повышения социальных платежей вкупе с экономической стагнацией пострадали самые успешные регионы. Дело в том, что в нынешних условиях, когда налоговая система вместо федерализации идет по пути собирания всех денег в Москве, основным источником доходов условно самодостаточных регионов становится налог на прибыль и НДФЛ. Но именно эти налоги более всего чувствительны к превратностям экономического роста. В результате, по данным НИСП, по итогам 2013 года в Тюменской области положение бюджета резко ухудшилось (падение поступлений от налога на прибыль на 38%), а в Забайкальском крае и Бурятии — улучшилось (рост трансфертов из федерального бюджета).

Плачевное положение регио­нальных бюджетов в Красноярском крае, Кузбассе, отчасти Иркутской области, и по итогам 2014 года, очевидно, в Омской области (где госдолг должен перевалить за «запретную» 15-процентную планку, установленную Бюджетным кодексом) — это все последствия макроэкономической стагнации. То есть получается, что когда экономика балансирует на грани кризиса, в выигрыше остаются дотационные Алтай или Тува, а в проигрыше — индустриально развитые Иркутская область или Красноярский край. По итогам первого квартала этого года указанная тенденция в целом подтверждается. Например, согласно весенним корректировкам бюджета Красноярского края, доходы казны в 2014 году сократятся на 6 млрд руб­лей от плановых показателей (сокращаются сборы налога на прибыль), в результате дефицит достигнет 32,6 млрд руб­лей. «Основными причинами сложившейся ситуации стали изменения федерального законодательства, в результате которых доходы, собираемые на территории края, поступают в большем объеме в федеральный бюджет и бюджеты других регионов», — в очередной раз подтвердил Владимир Бахарь.

Обратный пример — Алтайский край. Регион с преобладающим сельским населением, традиционной экономикой и значительным объемом трансфертов из федерального бюджета показывает феноменальные результаты на общем фоне. На 1 апреля этого года у региона на девять процентов выросли доходы и лишь на один процент — расходы. Кредитная нагрузка минимальная, остальные показатели также в норме.

Заем — самый простой путь

Таким образом, рост разбалансированности бюджетов, как ни странно, является следствием успеха того или иного региона. Потому регионы с диверсифицированной экономикой и мощным промышленным потенциалом оказываются должниками перед банками и федеральным бюджетом. Ведь кредит — самый простой путь в этой ситуации. «Деятельность губернаторов оценивается «наверху» по критерию выполнения указов, поэтому главы регионов стараются изо всех сил, несмотря на негативные последствия — явную разбалансировку бюджетов. Отменить или оспорить указы президента в российских политических условиях невозможно, несмотря на начавшийся экономический кризис, а выполнять их — крайне опасно для бюджетов регионов. Но губернаторы идут на этот риск, боясь увольнения. В результате дефекты командной политической системы приводят к дестабилизации бюджетов регионов», — уверена руководитель регио­нальной программы НИСП Наталья Зубаревич.

Формально кризис задолженностей по итогам 2013 года уже наступил в двух российских регионах: Чукотке и Мордовии, где госдолг стал больше уровня собственных доходов, что запрещено Бюджетным кодексом РФ. На подходе — еще несколько регионов. Сибири здесь, скорее всего, не будет: чтобы госдолг того же Красноярского края перевалил за 100 млрд руб­лей, должно случиться нечто поистине катастрофическое. Но тенденции роста кредитов в регионах налицо. Например, на минувшей неделе СМП Банк заявил о предоставлении Новосибирской области четырех кредитных линий на сумму 1,08 млрд руб­лей по ставке 10% годовых. Общая кредиторская задолженность региона по итогам прошлого года составила более 8 млрд руб­лей, и эту сумму необходимо будет не только отдать, но и обслуживать (выплата процентов и прочее). Для характеристики сложившейся ситуации врио министра финансов региона Виталий Голубенко изобрел следующее определение: «условно благополучная» ситуация в бюджете.

Губернатору Виктору Назарову уже в конце этого года придется бороться с бюджетным кризисом в Омской области 012_expert-sibir_23_1.jpg
Губернатору Виктору Назарову уже в конце этого года придется бороться с бюджетным кризисом в Омской области

У него и у его коллег в начале мая появилась надежда избавиться от этих долгов быстрее. Как известно, президент поручил правительству РФ разработать «механизм снижения процентных ставок по кредитам, получаемым субъектами Российской Федерации от кредитных организаций, предусматривающий в том числе предоставление в качестве обеспечения таких кредитов государственных гарантий Российской Федерации». Проще говоря, получить возможность заменить коммерческие кредиты бюджетными, а срок возврата кредитов, полученных до 1 января этого года, — продлить. Предложения должны быть готовы до 1 августа, однако примерные формулировки новаций в целом понятны. Банковские кредиты составляют около 800 млрд руб­лей из двух триллионов общей задолженности регио­нальных бюджетов. Если, как планируется, федеральный бюджет выкупит эти кредиты и переведет их на ставку около одного процента годовых, это будет означать прежде всего существенную экономию на обслуживании долга. В долго­срочной перспективе это, скорее всего, не поможет, уверена Наталья Зубаревич. «Федеральный бюджет принимает на себя дополнительные обязательства и риски по поддержке регионов. Однако устойчивость доходов федерального бюджета слишком сильно зависит от цены на нефть, а его расходы — от политических приоритетов. Новым приоритетом стали расходы на Крым, они сопоставимы с половиной дефицита бюджетов регионов. И это только текущее финансирование, без учета необходимых инвестиционных расходов. Бюджетная система регионов оказалась заложником политики федеральных властей», — констатирует она.

Кажется, это понимают и в регионах. Яркое тому подтверждение: отсутствие очереди на получение бюджетных кредитов и громких заявлений от губернаторов на этот счет. Исключение в Сибири — врио губернатора Новосибирской области Владимир Городецкий. Он уже попросил у спикера Совета Федерации ФС РФ Валентины Матвиенко помощи с получением бюджетного кредита в ни много ни мало восемь миллиардов руб­лей. «Чтобы наши коммерческие кредиты, которые имеем, заменить на этот объем бюджетного кредита», — рассказал Городецкий. То есть полностью уйти на бюджетное кредитование, что потенциально позволит сэкономить в этом году 450 млн руб­лей на обслуживании долга. Стоит ли говорить, что такой переход хотя и эффектен для идущего на выборы Городецого, мало эффективен для кардинального исправления ситуации.

Шанс на обновление

Здесь мы подходим ко второму парадоксу нынешней ситуации, который, если кратко, звучит так: плохая ситуация с бюджетами — это хорошо, потому что она позволяет увидеть, кто из губернаторов действительно эффективно управляет финансами. Стратегия Новосибирской области, видимо, понятна: переход на бюджетное финансирование, «взыскание недоимки по налогам и сборам, достигшей 5,2 миллиарда руб­лей» (это предложение Голубенко), в том числе 1,2 миллиарда — по транспортному налогу. В этот же тренд можно записать и предложение регио­нальных депутатов, которое и вовсе посягает на святое, — приватизировать два наиболее известных инвестпроекта Новосибирской области — Промышленно-логистический парк и Академпарк. Такое развитие событий, кстати, не исключил и Владимир Городецкий. Строго говоря, это стратегия загнанного в угол закредитованного человека, пытающегося разобраться с кредиторами путем продажи имущества и получения новых займов.

Несколько иная стратегия у бывшего сибирского полпреда, недавно ставшего врио губернатора Красноярского края Виктора Толоконского. Одно из первых решений Толоконского на новом посту — сократить количество регио­нальных чиновников на 15% или, согласно штатному расписанию краевого правительства, почти на 650 человек. Понятно, что скорее всего в некоторых подразделениях приказ «спустится на тормозах» — например, уже известно, что пять процентов штатной численности — и так вакантные места, которые можно сократить без ущерба для чиновников. Но даже если будут сокращены все запланированные, то при средней зарплате чиновников в крае в 40,5 тыс. руб­лей это позволит сэкономить около 320 млн руб­лей в год. Немного, хотя важен сам тренд: сокращение расходов и повышение эффективности работы. «Будем ситуацию исправлять, — заявил Толоконский. — Вряд ли мы кардинально изменим ее в этом году, но должны стремиться к тому, чтобы бюджет на 2015-й и последующие годы был сформирован без дефицита».

Другой путь сокращения расходов, который уже применяется в регионах, — сокращение госинвестиций. В том же Красноярском крае — на уровне двух миллиардов руб­лей в этом году. Хорошо это или плохо? С одной стороны, потенциально это может затормозить экономический рост — ведь стимулов и налоговых льгот в регионах становится все меньше. «Поручения Путина предполагают разработку мер по ограничению привлечения внешнего финансирования на расходы не инвестиционного характера и препятствующих росту регио­нальных долгов. Это потенциально может замедлить темпы роста экономик регионов, так как снижение даже затрат неинвестиционного типа тоже влияет на динамику ВРП», — говорит младший аналитик «Инвесткафе» Роман Гринченко. Однако этот же фактор может стать шансом на обновление для тех, кто готов лавировать и эффективно управлять в условиях кризиса. «Статья «Национальная экономика» — это прямое сливание бюджетных денег в коммерческие организации в основном в виде внесения средств в уставные капиталы. Очень увлекаются строительством физкультурно-оздоровительных комплексов, которые потом требуется содержать. На условиях государственно-частного партнерства в них никто не идет. За бюджетные деньги строили кирпичные заводы, предприятия по производству стройматериалов и так далее», — перечисляет сотрудник Центра фискальной политики Галина Курляндская. С ней согласны и представители бизнес-сообщества. «Да, у нас задерживается ряд платежей заказчиков, особенно в государственном секторе. В одном из регионов просто заблокировали оплаты на месяц. Ряд крупных проектов, запланированных нашими заказчиками к реализации на этот год, переносится на следующий в связи с изменением структуры бюджета. В грядущем же году мы, похоже, опять перейдем к работе с операционными бюджетами, что на самом деле неплохо и, по-моему, лишь оздоровит отрасль ИТ», — говорит директор группы компаний 2B Group Андрей Попков. «Майские указы» президента — это прежде всего мотивация чиновников ускорить свою деятельность, — соглашается генеральный директор компании GKFX Дмитрий Раннев. — Планы кажутся завышенными, однако при стремлении к их выполнению удастся если не выполнить их в полном объеме, то попасть в тренд. Например, нацеленность на решение проблем с жильем может привести к снятию административных барьеров в строительстве и так далее. То есть программу можно реализовывать и даже нужно с помощью не только вливаний средств, но и реформирования экономики».

Итак, если не превращать исполнение «майских указов» в преклонение перед некоей «священной коровой», то нынешний бюджетный кризис вполне можно использовать на пользу регио­нальным экономикам. Если же и дальше пользоваться привычными механизмами, то кризис гарантирован, хотя он и будет сопровождаться громкими заявлениями пост­советских губернаторов, стуком по столу и напыщенной строгостью с местным бизнесом. Грубо говоря, сейчас наша «священная корова» при смерти, и на выбор представляется альтернатива: средневековое кровопускание или современный аспирин.       

«Эксперт Сибирь» №23 (420)
Подписаться на «Эксперт» в Telegram



    Реклама




    Аквапарк на Сахалине: уникальный, всесезонный, олимпийский

    Уникальный водно-оздоровительный комплекс на Сахалине ждет гостей и управляющую компанию

    Инстаграм как бизнес-инструмент

    Как увеличивать доходы , используя новые технологии

    Армения для малых и средних экспортеров

    С 22 по 24 октября Ассоциация малых и средних экспортеров организует масштабную бизнес-миссию экспортеров из 7 российских регионов в Армению. В программе – прямые В2В переговоры и участие в «Евразийской неделе».

    Российский IT - рынок подошел к триллиону

    И сохраняет огромный потенциал роста. Как его задействовать — решали на самом крупном в России международном IT-форуме MERLION IT Solutions Summit

    Химия - 2018

    Развитие химической промышленности снова в приоритете. Как это отражается на отрасли можно узнать на специализированной выставке с 29.10 - 1.11.18

    Эффективное управление – ключ к рынку для любого предприятия

    Повышение производительности труда может привести к кардинальному снижению себестоимости продукции и позволит российским компаниям успешно осваивать любые рынки


    Реклама