Центр урбанистического притяжения

Главные стройки Юга России
Москва, 25.08.2014
«Эксперт Юг» №31-35 (324)
Дискуссия об агломерациях стала центральной темой Третьего межрегионального урбанистического форума «Развитие городов юга России», проведённого журналом «Эксперт ЮГ» в Ростове-на-Дону. Если не ставить вопроса об управлении развитием Большого Ростова, то рост агломерации только добавит городу проблем

Фото: Андрей Бойко

В этом году форум вышел на новый уровень — губернатор Ростовской области Василий Голубев, выступивший на пленарном заседании, заявил, что и Ростов-на-Дону, и область, и юг России в целом заинтересованы в развитии дискуссионной площадки, на которой обсуждаются современные тенденции городского развития. Ростовская область сейчас особенно нуждается в новых идеях — она вступила в активную стадию подготовки к проведению матчей Чемпионата мира по футболу 2018 года, и это событие затронет не только сам Ростов, но и близлежащие территории. Это означает, что процессам формирования Ростовской агломерации дан дополнительный стимул, который будет действовать не четыре года, оставшиеся до мундиаля, а гораздо дольше, поскольку ряд новых объектов — международный аэропорт «Южный», дороги и транспортные развязки — появятся не в самом мегаполисе, а рядом с ним. Но никаких работающих постоянных механизмов управления межмуниципальным взаимодействием в пределах Ростовской агломерации на данный момент нет, а законодательные новации, которые введут само понятие агломерации в правовое поле, только обсуждаются в экспертном сообществе. Именно отсутствие законодательства об агломерациях участники форума и признали главным фактором, мешающим сделать их развитие более управляемым и прогнозируемым. Генеральным партнёром форума стала компания Siemens, стратегическим партнёром — Южный филиал компании МТС, партнёрами — группа компаний ВКБ, «Патриот», «Ростинпром», «СКБ-Центр».

В поисках субъекта

Дискуссия об агломерациях определяла значительную часть повестки и первых двух форумов, но на сей раз у неё был совершенно конкретный повод — стартовавший пилотный проект Минрегиона России по апробации и совершенствованию механизмов управления развитием городских агломераций. Отбор регионов, выразивших желание участвовать в этом эксперименте, был завершён в июне, и юг России среди 17 субъектов федерации выпала честь представлять Дагестану, Ставрополью и Краснодарскому краю — но не Ростовской области, где ещё в прошлом десятилетии был разработан проект развития агломерации «Большой Ростов». Почему так произошло — отдельный вопрос, но генеральный директор Союза российских городов (СРГ) Александра Игнатьева, один из ключевых участников форума, не раз с сожалением отметила, что отсутствие Ростова в конкурсе Минрегиона — это большое упущение; г-жа Игнатьева прямо призвала правительство региона не пропустить второго этапа конкурса — и целый ряд бизнесменов её поддержали.

Первые российские опыты перехода от стихийно формирующихся агломераций к управлению этим процессом были главным образом связаны с попытками административного присоединения к крупным городам близлежащих земель и муниципальных образований. Ещё в прошлом десятилетии именно по этой схеме пыталось действовать руководство ряда субъектов федерации, замышлявших превращение своих региональных центров в крупные ядра экономической активности. Однако в большинстве случаев административный подход наталкивался на сопротивление местных элит и запутанные земельные отношения, и в целом был признан экспертным сообществом, да и самими чиновниками, неудачным. Поэтому в последние несколько лет восторжествовало диаметрально противоположное представление об агломерации как о структуре, которая основана на договорных отношениях входящих в неё муниципалитетов. Но жизнь быстро дала понять, что и эта теоретическая конструкция не слишком осуществима на практике.

По словам бывшего вице-мэра Нижнего Тагила Юрия Кузнецова, возглавляющего в СРГ рабочую группу по разработке модели управления агломерациями и механизмов межмуниципального взаимодействия, договорная модель агломерации не приведёт к успеху. Основная причина заключается в том, что местное самоуправление в России так и не стало самостоятельным; при этом не все муниципальные чиновники понимают преимущества взаимодействия муниципалитетов, да и примеров успешного их сотрудничества практически нет. Поэтому, считает г-н Кузнецов, для эффективного управления агломерацией модель, основанная на межмуниципальном взаимодействии, недостаточна, обязательно участие руководства субъекта федерации — хотя бы на начальном этапе.

«Дальнейшее направление развития области связано с формированием интермодального транспортного узла», — считает донской губернатор Василий Голубев 028_expertjug35_2.jpg Фото: Андрей Бойко
«Дальнейшее направление развития области связано с формированием интермодального транспортного узла», — считает донской губернатор Василий Голубев
Фото: Андрей Бойко

Девелоперский демарш

Среди заинтересованных в развитии темы агломераций есть и те, кто по-прежнему настаивает на необходимости первым делом пересматривать границы административного деления. В ходе форума решительным сторонником такого подхода выступил генеральный директор ЗАО «Патриот» Игорь Далаксакуашвили, один из крупнейших девелоперов, ведущих строительство жилья в Ростове-на-Дону. По его мнению, Ростов должен стать следующей агломерацией в России после Москвы и Петербурга и, может быть, Екатеринбурга, а для этого необходимо непосредственное присоединение к городу территорий близлежащих муниципальных образований. «Если это экономически оправданно», — уточнил г-н Далаксакуашвили, напомнив аудитории, что ещё несколько десятилетий назад многие из нынешних многоэтажных районов Ростова были станицами, где ходили коровы и рыбаки ловили рыбу. В качестве современного примера быстрого включения сельской территории в городскую жизнь он привёл новый микрорайон «Левенцовский», который развивает компания «Патриот»: «Ещё шесть лет назад там росла пшеница, а сейчас здесь развивается бизнес».

Вместе с тем Игорь Далаксакуашвили признал, что предлагаемый им подход чреват конфликтами, однако прирезку земель к городу нужно осуществлять, несмотря на неизбежное сопротивление «мелких элит и местных латифундистов», исходя из наличия связей между территориями. «Если это получится, то тогда, господа из Краснодара, мы с вами хорошо поконкурируем», — завершил девелопер своё выступление, обратившись к главному конкуренту Ростова среди южных городов.

Позиция Игоря Далаксакуашвили вызвала серию критических реплик. Первым руководителю «Патриота» возразил главный архитектор Ростовской области Алексей Полянский, рассказав историю из собственной практики о том, как он участвовал в общественных слушаниях по поводу передачи Таганрогу земель одного близлежащего села. «Вообще люди там мирные, но нас чуть не убили. Хотите поучаствовать в таких мероприятиях? Пожалуйста», — заметил г-н Полянский и посоветовал девелоперам сначала выкупить сельские земли, а уж затем «приделывать» их к городу, как это было в проекте расширения Москвы.

Идея с присоединением новых земель к Ростову представляется главному архитектору области неверной ещё и потому, что в городе уже ведётся работа по освобождению крупных земельных участков для строительства, например, планируется вынос из города аэропорта, «Роствертола» и других объектов. «Зачем же нас ввязывать в историю с изъятием земель? Ростов сейчас что, на сто процентов управляем? От новых территорий он станет более управляемым? Мы должны заниматься более тонкой отладкой процессов», — считает Алексей Полянский. «Темпы развития экономики должны быть выше, и у нас нет времени на тонкие отладки», — парировал последнюю реплику Игорь Далаксакуашвили.

Разрядить обстановку попыталась Александра Игнатьева, напомнив, что мэр Ростова Михаил Чернышёв (по совместительству являющийся президентом Союза российских городов) никогда не настаивал на присоединении к городу новых территорий, а всегда говорил, что нужно учиться договариваться. Но градус полемики уже был задан, и ряд последующих выступлений содержал не менее радикальные идеи — только теперь уже не в поддержку развития агломераций, а скорее наоборот. «Агломерации должны развиваться или нужно сдерживать их рост? — задался вопросом вице-президент Союза архитекторов России Юрий Трухачёв. — Агломерации — это опухоль на теле Земли, и наша задача — чтобы она из доброкачественной не стала злокачественной. Агломерации могут действовать как насос, опустошая территорию, которую осваивали наши предки». Единственный способ предотвратить негативное влияние агломерационных эффектов заключается в появлении таких долгосрочных правил игры, которые будут соблюдать все стороны агломерационного процесса.

От денег к технологиям

Идея появления таких правил стала ключевым пунктом выступления Андрея Кияшко, управляющего партнёра компании «СКБ-Центр»: «Стратегия развития Ростова хорошая, но она лежит на полке и не работает — девелоперы приходят и строят, что хотят, — констатировал он. — Поэтому Ростов дозрел до конкурса идей развития города, а Большому Ростову нужен мастер-план». По словам г-на Кияшко, бизнес, осваивающий то или иное пятно в рамках агломерации, должен иметь возможность апеллировать к документу, который учитывает именно агломерационное зонирование.

Чаще всего вопросы формирования агломераций муниципальными чиновниками воспринимаются исключительно в финансовом разрезе. «Если инициатором агломерационных проектов не является субъект федерации, то первый вопрос звучит так: сколько надо денег?» — отмечает Александра Игнатьева. В конкретном случае Ростова-на-Дону перенос вопроса развития из денежной плоскости в концептуальную назрел давно. Губернатор Василий Голубев сформулировал длинный список проблем города, которые требуется решать его мэру. Это дорожно-транспортная сеть, пробки, загрязнённость, зимние коллапсы, значительная доля аварийного жилья, неправильное регламентирование правил застройки, в том числе точечной, недостаток городских земель. Всё это, в конечном итоге, не позволяет городу и агломерации максимально раскрыть свой потенциал, хотя, как подчеркнул г-н Голубев, геостратегическое положение Ростова-на-Дону — это его конкурентное преимущество в жёсткой борьбе с другими городами.

Характерно, что далеко не все перечисленные проблемы требуют крупных финансовых вливаний. Например, как отметил директор департамента «Мобильность и логистика» компании Siemens Эйм Гюнтер, для развития транспортной инфраструктуры городов более важным, чем строительство инфраструктуры, является организация движения транспорта: нужно мотивировать людей меньше ездить на личных автомобилях и больше — на общественном транспорте. А чтобы убедить горожан пересесть на автобусы и троллейбусы, порой достаточно просто обеспечить чёткое расписание движения, что достигается при помощи хорошо известных инструментов типа выделенных полос движения. «Цель — это комфортное проживание людей в городах, — говорит представитель Siemens в ЮФО и СКФО Анна Русалёва. — А это — вопрос конкретных технологий, которые нужно просчитать».

Эйм Гюнтер из Siemens: «Для городов организация движения транспорта важнее строительства инфраструктуры» 030_expertjug35.jpg Фото: Андрей Бойко
Эйм Гюнтер из Siemens: «Для городов организация движения транспорта важнее строительства инфраструктуры»
Фото: Андрей Бойко

Агломерация в неправовом поле

Собственно, ситуация, сложившаяся вокруг развития Большого Ростова, хорошо демонстрирует, что без активного включения в работу региональных властей, на одной только доброй воле руководителей муниципального уровня, процесс далеко не уйдёт. Особенно очевидным это становится в том случае, когда появляется крупный проект-драйвер, такой, как подготовка к чемпионату мира по футболу, благодаря которому в Ростовской области началось строительство крупных объектов инженерно-транспортной инфраструктуры. «Дальнейшее направление развития области связано с формированием интермодального транспортного узла», — считает Василий Голубев. Ключевые проекты, реализуемые для достижения этой цели, расположены не в Ростове, а на ближних подступах к городу. А если вспомнить, что реализуются они за федеральные деньги (бюджетные и крупных российских инвесторов), то роль собственно муниципалитетов в формировании агломерации оказывается ещё меньше.

Но главным препятствием для придания агломерационным процессам большей управляемости участники форума признали всё же отсутствие необходимых правовых механизмов. По словам Александры Игнатьевой, это вообще ключевой риск для агломерационных процессов. Именно поэтому пробелы в правовом поле приходится компенсировать инициативами субъектов федерации, а затем необходимо либо менять ФЗ-131 «Об общих принципах местного самоуправления», либо писать новый закон об агломерациях. «Сегодня мы больше склоняемся к последнему варианту. Надо сначала дать определение агломерации и включить его хотя бы в один из законов, а дальше уже будет видно. Сейчас же, с точки зрения законодательства, у нас агломераций нет», — призналась г-жа Игнатьева.

Согласие с тем, что законодательство нужно менять, уже прозвучало со стороны президента страны. Как сообщил Юрий Кузнецов, соответствующие предложения будут подготовлены межведомственной рабочей группой к концу года. В них будет учтён уже накопленный опыт управления агломерациями в разных регионах.

Из резолюции Третьего межрегионального урбанистического форума «Развитие городов юга России»

Конкуренция — реальность. Первое исследование аналитического центра «Эксперт ЮГ» показало, что конкуренция между городами за финансовые, трудовые, интеллектуальные ресурсы — это реальность, в которой уже сегодня живут города юга России. По данным исследования, 16 городов Юга с населением от 100 тысяч человек обладают потенциалом от среднего до максимального.

Развитие — обязательно. Неучастие в конкуренции для городов — бесперспективно. Каждый город юга России обязан иметь стратегию развития и программу мероприятий по её реализации. Эти документы должны быть известны и понятны городскому сообществу. Стратегия, исполнение которой на 80% зависит от бизнеса, останется пустым документом, если её исполнение не ведётся в контакте с деловым сообществом города.

«Вторые города» — активизировались. Представление о том, что на юге России привлекательны только Ростов-на-Дону и Краснодар, устарело. Целый ряд городов, которые принято относить ко «вторым», включились в развитие — они разрабатывают стратегии, объявляют об амбициозных задачах, формулируют для общественности свои конкурентные преимущества.

Подход к развитию — комплексный. Наибольшего успеха сегодня добиваются города, которые занимаются развитием комплексно. Взаимоувязка развития городского транспорта, жилья, систем безопасности, экологических стандартов, памятников культуры, работы городского самоуправления вместе даёт синергетический эффект. Специализироваться только на экологии или жилье — невозможно.

Инструментарий роста — расширяется. Заниматься благоустройством и работой с крупным бизнесом недостаточно для успешного развития. Городам необходимо активно заниматься позиционированием — как на внешние аудитории, так и на аудиторию городского делового сообщества. Развитие публичных коммуникаций позволит превратить стратегию в реальный инструмент управления и подключить городское сообщество к её реализации.

«Большой Ростов» — приоритет. Территория Большого Ростова сегодня рассматривается как резерв роста. Однако бизнесу нужно детальное понимание того, каким видится перспективное зонирование этой территории. Большому Ростову нужен мастер-план стратегического развития на период до 2050 года. Опыт создания таких документов у российских городов уже есть.

Агломерации — управление. Деловое сообщество Ростова-на-Дону заинтересовано в том, чтобы правительство Ростовской области подало заявку на включение ростовской агломерации в федеральный «пилотный» проект по выработке инструментов управления агломеративным развитием.

«Пилотные» проекты — каждому городу. Южным городам необходимы «пилотные» проекты по всем основным направлениям развития городского хозяйства и жизни. Такие проекты должны дать деловому сообществу оптимальные для конкретного города образцы для тиражирования. Особенно важны такие проекты в сферах, нуждающихся во внедрении новых технологий — строительстве, ЖКХ, развитии социальной инфраструктуры.

Стандарты — для жизни. Городам нужны стандарты для жизни и благоустройства. Требуется разработка и внедрение стандартов для благоустройства территорий, определяющих как минимально необходимый уровень комфортной жизни людей, так и способы его достижения.

Архитектурный облик — важен. Актуальной остаётся задача сохранения и формирования выразительного архитектурного облика городов юга России. Первыми шагами должны стать разработка альбомов типовых проектных решений для вновь строящихся объектов и утверждение регламентов размещения наружной рекламы.

Транспорт — мегаполисам. Ростову-на-Дону и Краснодару сегодня одинаково необходима система современного скоростного общественного транспорта, соединяющая города-спутники со столицей агломерации и увязанная со всеми остальными видами транспорта. В связи с тем, что данные города сегодня фактически развиваются как агломерации, эта задача должна быть признана первоочередной.

Управлению — технологические решения. Управление городами становится всё сложнее. Необходимость обеспечения безопасности городской среды требует технологических решений, позволяющих обеспечить текущий мониторинг и оперативную координацию между различными системами городского хозяйства. Сегодня мы повсеместно видим попытки внедрения на муниципальном уровне ИТ-платформ, позволяющих решить такие задачи. Современные города, стремясь контролировать самые уязвимые сферы жизни, идут именно по этому пути.

У партнеров

    «Эксперт Юг»
    №31-35 (324) 25 августа 2014
    Санкции и аграрии
    Содержание:
    Уйдут ли санкции в свисток?

    Представители АПК и пищевой промышленности юга России разделяют убеждение, что российский ответ на западные санкции в виде запрета на ввоз ряда продуктов питания — это хороший стимул для отечественных производителей. Но без усиления господдержки сельского хозяйства и переработки, без изменения кредитной политики в этих отраслях контрсанкции останутся на уровне деклараций

    Реклама