Мичуринцы федерализма

Укрупнение субъектов начнется с Урала?

Ратифицированный Государственной думой России закон "О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ" вот уже несколько месяцев обсуждается в политических кругах страны. Особый интерес вызывает та часть документа, где говорится о возможности слияния субъектов федерации. Сам факт появления закона, по мнению экспертов, свидетельствует о желании президента РФ Владимира Путина не ограничивать реформу государственного устройства нарезкой федеральных округов.

Опыт деления на округа показал: реализация столь сложных и масштабных проектов, охватывающих все 89 российских субъектов, требует тщательной подготовки. По оценке директора Института региональных проблем Максима Дианова, при нарезке не обошлось без накладок. При делении политической карты страны на семь частей не всегда учитывался экономический аспект. Исконно уральские Пермская область и Башкирия, к примеру, почему-то оказались в Приволжском федеральном округе, в других регионах такая же картина. Объединение субъектов федерации, тесно связанных как географически, так и экономически, по словам Дианова, в какой-то мере могло бы компенсировать возникшую диспропорцию.

Законодательно зафиксировав через Госдуму возможность дальнейшего реформирования административно-территориального деления страны, администрация президента пока не дала официальной отмашки готовить почву для практических шагов. Однако экономисты, юристы и политологи в центре и на местах уже занялись "примеркой" новых законодательных нормативов на отдельные регионы.

"Примерка" с экономическим уклоном

Более всех преуспели в этом представители Уральского региона. Так, департамент стратегического прогнозирования при администрации свердловского губернатора готовит для администрации президента РФ блок-проект административно-территориального деления страны. Специалист департамента Вадим Дубичев в беседе с корреспондентом "Э-У" заметил, что все варианты, над которыми ведется работа, предполагают поступательное инициирование процесса по всей стране, поскольку речь идет не о механическом слиянии областей, а о "разрешении серьезного государственного кризиса в сфере реформирования госсистемы и межбюджетных отношений". В настоящее время в департаменте рассматриваются самые неожиданные принципы укрупнения регионов - от схем военных округов до отделений железной дороги.

По мнению экс-директора Института философии и права УрО РАН Анатолия Гайды, "предполагаемое слияние субъектов повысит эффективность управления регионами, так как без малого девять десятков субъектов федерации - это перебор даже для такого динамичного президента, как Путин". К тому же субъекты значительно отличаются друг от друга как по территории и численности населения, так и по объему ВВП и уровню бюджетной обеспеченности на одного жителя. И от некоторых элементов этого дисбаланса рано или поздно придется избавляться.

Другое явление российской действительности, от которого также следует избавиться, - двойной стандарт в области взаимоотношений центра с регионами. Федеративный договор от 30 марта 1992 года закрепил неравноправное относительно республик положение краев и областей. Отношения центра с национальными образованиями строились скорее на принципах конфедерации: законодательные акты территорий зачастую превалировали над федеральными законами. Прочие субъекты федерации таких "привилегий" не имели. По мнению заведующего кафедрой конституционного права Уральской государственной юридической академии Александра Кокотова, минувшее с начала реформ в России десятилетие не ликвидировало, а наоборот, усугубило эту ситуацию. Достаточно вспомнить, как в начале нынешнего года Госдума "подправила" закон о выборах специально под президента Татарстана Минтимера Шаймиева, персонально предоставив ему возможность избраться на третий срок. Когда переизбрание лидера приволжской республики состоялось, парламентарии спешно "захлопнули калитку" для большинства других губернаторов.

Уральский профит

Как отмечает заместитель председателя Комитета по делам национальностей Госдумы РФ Светлана Смирнова, основной смысл укрупнения - в экономическом выравнивании входящих в новое образование субъектов. В первую очередь за счет инвестирования областями-донорами экономики слившихся с ними дотационных территорий. Таким образом, по мнению депутата, удастся уйти от практики, когда дотационные субъекты безответственно проедают средства, полученные из федерального бюджета.

Председатель Госсовета республики Татарстан Фарит Мухаметшин предлагает решить эту проблему радикально: в случае присоединения дотационного региона к донору налоговые доходы должны не концентрироваться в федеральном центре, как сегодня, а пополнять экономику реципиента, что позволит постепенно расширить его налогооблагаемую базу и вывести территорию из разряда дотационных. Естественно, отчисления нового субъекта в центр при этом должны сократиться. Таким образом, Татарстан дает понять Москве, что укрупнению должны предшествовать торги с регионами, которые уже готовы выставить свои условия.

Прагматичный подход не самого бедного национального образования Приволжского округа свидетельствует о том, что первым делом федеральному центру предстоит выбрать регион, где выигрышность укрупнения можно будет продемонстрировать наиболее безболезненно и эффективно. Для такого показательного мероприятия вполне подходит Большой Урал, где на несколько крупных субъектов-доноров приходится минимум дотационных территорий.

Еще один плюс в пользу "уральской версии" - отсутствие в регионе ярко выраженных сепаратистских тенденций, когда любые реформы рассматриваются через призму угрозы национальным интересам. Башкортостан к "пожароопасным" территориям можно отнести с большой долей условности, поскольку титульная нация не представляет здесь численного большинства. Никогда не претендовала на самоопределение и другая уральская республика - Удмуртия. Именно отсутствие остро стоящего национального вопроса может стать решающим при определении региона-флагмана возможной административно-территориальной реформы.

"Матрешечная" проба

Укрупнение на Урале позволило бы решить проблему Тюменской области - стратегически важного сложносоставного субъекта-"матрешки", аналогов которому нет в России. Два входящих в него автономных округа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, где сосредоточены основные запасы углеводородного сырья страны) экономически самодостаточны, однако еще с советских времен намертво привязаны к дотационному Тюменскому Югу. Следствием "вынужденного брака" стали конфликты, перманентно возникавшие между руководителями ХМАО и ЯНАО Александром Филипенко и Юрием Нееловым, не желающими заниматься такого рода "благотворительностью", с одной стороны, и формально стоящим над ними, но реально управляющим только югом области тюменским губернатором Леонидом Рокецким с другой. Упорное желание Рокецкого, невзирая на реалии, вернуть округа в лоно унитарной Тюменской области, стоило ему в итоге губернаторского кресла. Однако профинансированная северными губернаторами "смена лидера" проблемы не ликвидировала. Летом в тюменских политических кругах начали поговаривать о том, что Неелов хотел бы придать своему округу статус самостоятельного субъекта (см. "Э-У" 12 от 25.06.01). В основе конфликта лежало недовольство ямальского губернатора тем, что нынешний руководитель области Сергей Собянин расходует средства, отчисляемые в бюджет северными округами, без согласования с ними. Уладить отношения Собянину удалось не без труда.

В настоящее время отношения между главами тюменских субъектов вступили в качественно новую фазу. В области отрабатывается схема "сборки" территорий, автор которой - губернатор Собянин. Схема предполагает интеграцию субъектов "матрешки" на экономических принципах, с планомерным увеличением инвестиций северных округов в промышленность Тюменского Юга, постепенной переориентацией Югры и Ямала на закупки продовольствия не у соседних субъектов, а на сельскохозяйственных предприятиях юга области и т.д. Процесс не предполагает урезания полномочий округов в пользу субъекта "Тюменская область". Так, учитывая сложившиеся конструктивные отношения руководства ХМАО с топ-менеджерами предприятий нефтяной отрасли, Собянин не собирается поднимать вопрос о перерегистрации крупнейших нефтяных компаний в областном центре, чего добивался его предшественник. Процесс координируется Советом трех губернаторов. Качественные изменения в экономике Тюменского Юга видны уже сейчас: инвестиции северных округов в эту прежде дотационную территорию позволили ей выйти на бездефицитный бюджет.

Не исключено, что губернатор-"государственник" Собянин проводит эксперимент по согласованию с администрацией президента РФ. При успешной реализации этой инициативы схема "мягкой консолидации" может быть взята за основу в федеральных округах, где есть субъекты-"матрешки".

Заметим, что население "матрешек", в принципе, не цепляется за рамки нынешних административно-территориальных границ. Данный факт наглядно демонстрируют итоги губернаторских выборов в одном из сложносоставных субъектов Урала - Пермской области и Коми-Пермяцком АО. Оба победителя, Юрий Трутнев и Геннадий Савельев, шли во время выборной кампании под единым флагом - слияния северного автономного округа Прикамья с Пермской областью. Действующие губернаторы не смогли противопоставить объединительной идее ничего более конструктивного.

Всего же пять из семи автономных округов России изъявили желание войти в состав краев и областей. Такое "дозревание" отдельных регионов, наряду с интеграционными процессами, начало которым положили губернаторы трех субъектов Тюменской области, можно считать первым шагом к эволюционному варианту административно-территориальной реформы.

Рецепт политического долголетия

Готовность к экспериментам по части укрупнения демонстрирует свердловский губернатор Эдуард Россель.

Укрупнение - давний "конек" губернатора. Еще в 1993 году Россель активно продвигал идею создания Уральской республики, в которую, по его мысли, должны были влиться все субъекты-соседи. Свердловского руководителя поддержала тогда часть коллег. Россель настолько увлекся, что предложил ввести в республике собственную валюту - уральский франк. В Москве, однако, попытку административно-территориального реформирования отдельно взятого региона расценили как проявление сепаратизма.

Относительной сатисфакции Россель добился в иной плоскости - объединив субъекты Большого Урала в Экономическую ассоциацию. Губернаторы, участвующие в работе ассоциации, не раз заявляли о необходимости углубления процесса интеграции субъектов.

Кроме того, в середине 90-х годов 73 муниципальных образования Свердловской области были объединены в шесть управленческих округов, которым были переданы контрольные функции в сфере бюджетного регулирования.

Не удивительно, что Россель первым отреагировал на ратификацию Госдумой закона "О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ": уже на следующий день он заявил, что "с нетерпением ждет вступления закона в силу", после чего намерен "досконально его изучить и предложить пути реализации".

Политологи не преминули отметить, что незадолго до принятия Госдумой нового закона свердловский губернатор уже предлагал укрупнить субъекты федерации и разделить Россию на республики. К слову, давний оппонент свердловского лидера - полномочный представитель президента РФ в УрФО Петр Латышев - не увидел в инициативе ничего неприемлемого, поскольку "Россия - это федеративное государство, а федерация должна развиваться".

Впрочем, активность свердловского губернатора на ниве укрупнения политологи объясняют отнюдь не стремлением реализовать давнюю мечту, а прозаическим желанием продлить свою политическую жизнь. Участь президента Якутии Михаила Николаева, которого практически в канун выборов лишили возможности баллотироваться на третий срок, может ожидать Росселя в 2003 году. Но только в Свердловской области. В любом другом субъекте, в том числе вновь образованном, его попытка вновь войти во власть будет по закону считаться первой.

Своеобразной "жертвой" политических амбиций Росселя может стать ориентированный на сельское хозяйство соседний субъект-реципиент - Курганская область. Кстати, эту дотационную область Урала политологи "сватали" не только свердловчанам. Но тюменцы и челябинцы от экономически невыгодного "брака" отказались. Россель же заявил, что готов рассмотреть вариант укрупнения, так как "этот альянс способен обеспечить продовольственную безопасность Свердловской области".

Интересы свердловчан в Курганской области не ограничиваются рынком зерна. Практически все крупные предприятия Зауралья, в том числе Курганский автобусный завод, принадлежат по сути промышленникам Среднего Урала. Экономическая экспансия подкреплена и политически: в Курганской областной думе не последнюю скрипку играет так называемая "екатеринбургская фракция", состоящая из свердловчан. Более того, высший законодательный орган Курганской области в Совете Федерации представляет Андрей Вихарев, имеющий прописку в Екатеринбурге.

При таком раскладе нетрудно предугадать итоги референдума по вхождению Курганской области в Свердловскую.

Мал помалу привыкал

Как отмечает советник главы Екатеринбурга Игорь Выдрин, на Урале уже отработано несколько моделей укрупнения. Правда, пока на уровне отдельно взятых субъектов.

Оренбургский губернатор Алексей Чернышев два года назад объединил в 33 крупных муниципальных образования порядка 600 городов, поселков и деревень. По этому же пути пошел и его тюменский коллега Сергей Собянин, предложивший укрупнить муниципальные образования (МО) Тюменского Юга, сменив поселенческую модель (каждая деревня - МО) их организации на районную. В настоящее время на юге Тюменской области насчитывается 295 МО, в основном сельсоветов, в которые объединены два-три населенных пункта. После проведения реформы областной юг будет состоять из двух десятков муниципалитетов. К слову, на прошедшем в области референдуме 80 - 90% населения проголосовали за укрупнение территорий в рамках района. Эксперты отмечают, что данное решение экономически вполне обосновано, так как практически все нынешние территориальные образования находятся на областной дотации. Причем с выделяемыми средствами там обращаются весьма вольно, видимо, резонно полагая, что расходы без малого трех сотен бюджетов контролировать областному центру сложно. Проверка только 16 муниципалитетов Тюменского Юга контрольно-ревизионным управлением Минфина РФ выявила факты нецелевого использования их администрациями средств в крупных размерах. Кроме того, органы местного самоуправления не соблюдают подписанный с областной администрацией договор, по которому муниципалитеты обязались расходовать на обеспечение управления не более 6% своего бюджета: тюменские муниципальные чиновники тратят на себя вдвое больше.

Опорный край - угроза для державы?

Идея начать укрупнения субъектов с Урала имеет не только плюсы, но и минусы. Главный из них, как ни странно, - высокий экономический потенциал каждой из территорий региона. Объединение уральских субъектов федерации, на примере которого возможно было бы показать полезность процесса укрупнения в масштабах страны, грозит дать совершенно противоположный эффект, считает профессор Кокотов.

Опасность номер один - превращение нового субъекта в самодостаточную территориальную единицу. На начальном этапе слияния можно будет играть на противоречиях элит разных субъектов. Но когда новые, более крупные элиты сложатся и, главное, почувствуют самодостаточность, они начнут говорить с федеральным центром с позиции силы. Представьте амбиции территории, на которой сосредоточены залежи углеводородного сырья и большая часть предприятий черной и цветной металлургии страны.

Уже сегодня уральские субъекты федерации активно выходят на международный рынок. Только в активе Свердловской области - с десяток договоров об экономическом сотрудничестве со странами ближнего и дальнего зарубежья, среди них Германия, Чехия, США. Не меньше зарубежных партнеров у промышленно развитых соседей свердловчан. Укрупнение подразумевает объединение бюджетов слившихся воедино территорий. Если допустить, что в результате укрупнения станут единым целым Тюменская, Омская, Челябинская, Свердловская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, то государство получит такого промышленно развитого монстра, с которым невозможно будет не считаться.

Новое административно-территориальное деление может породить у жителей развитых территорий синдром "регионализма", считает психолог из ХМАО Андрей Семенов. Люди из финансово благополучных территорий начнут осознавать себя сибиряками или уральцами, но никак не жителями единой страны. Такая тенденция на региональном уровне уже прослеживается в Тюменской области: жители двух северных округов, Ямала и Югры, ни в коей мере не ассоциируют себя с понятием "тюменец".

До того, как будет запущен механизм укрупнения, на законодательном уровне должны быть прописаны соответствующие регламентирующие процедуры. Иначе вместо крупных экономически благополучных субъектов федерации страна рискует получить несколько мощных, не подконтрольных центру удельных княжеств.

Эволюционный держите шаг

Итак, предпосылки к укрупнению субъектов России есть. Однако насколько этот процесс реален в ближайшие годы? Инициированный в масштабах страны и в сжатые сроки, он потребует колоссальных финансовых затрат. По мнению директора Института экономики УрО РАН Александра Татаркина, в бюджетах России ближайших лет расходы на укрупнение вряд ли будут прописаны отдельной строкой. К тому же они не являются первостепенными, так как именно на этот период приходится пик платежей по внешним долговым обязательствам РФ.

Не прибавляют оптимизма сторонникам укрупнения настроения региональных политических элит, воспринимающих идею с изрядной долей скепсиса. Как заметил представитель Госсовета Удмуртии в СФ Анатолий Салтыков, все разговоры о необходимости объединения дотационных регионов с субъектами-донорами останутся не более чем популистскими заявлениями.

По мнению политолога Дмитрия Огульчанского, если даже федеральный центр решит инициировать процесс укрупнения, только этап подготовки общественного мнения может занять несколько лет.

Если Москва решится форсировать укрупнение субъектов, мы можем автоматически запустить процесс национального государственного строительства и соответственно усиление национального размежевания внутри РФ, считает профессор Кокотов. Исторически складывается, что после распада империй веками идет строительство национальных государств, а позже - их интеграция в пределах прежних границ, но уже на новых принципах. Пример - Западная Европа, где государства, миновав многовековой период войн, распада крупных держав, исчезновения старых и появления новых наций, объединяются в единое экономическое сообщество. Здесь ситуация развивается естественным путем. Подталкивание российских регионов к слиянию в рамках их прежних исторических границ чревато повторением у нас варианта Югославии. Процесс должен идти эволюционно, начинаясь там, где для этого имеются все предпосылки.

У партнеров

    Реклама