По семейным обстоятельствам

• Артем Коваленко

Вконце марта законодательное собрание (ЗС) Пермского края поставило точку в формировании нового регионального правительства: оно утвердило в должности премьер-министра Валерия Сухих, который с 4 марта исполнял обязанности главы кабинета министров. Из 56 депутатов, присутствующих на пленарном заседании, за Сухих проголосовали 46. По большому счету, с критикой в адрес нового премьера выступил только член фракции СПС Никита Белых: «Это системное противоречие — предлагаемый председатель правительства партийный при беспартийном губернаторе. Но работа премьера — это прежде всего хозяйственная, а не политическая деятельность. Валерий Сухих — хороший политик, но не хозяйственник. Такая конструкция порочна».

Перестановки в правительстве края начались сразу после выборов президента РФ. 3 марта губернатор Олег Чиркунов предложил правительству и администрации сложить с себя полномочия. Через сутки состоялись назначения на практически все ключевые посты. Причиной отставки бывшего премьера Николая Бухвалова, вероятнее всего, стало павшее на него подозрение в уклонении от уплаты налогов: следствие, начатое после летней проверки Генпрокуратуры РФ, в апреле выльется в судебное разбирательство. В сознании многих представителей местных деловых кругов должность Бухвалова и уголовное дело против него неразрывно связаны: не занимал бы пост председателя правительства, не было бы и преследования. Дело закрывалось дважды. Его возобновление и готовность следователей передать собранные материалы в суд были однозначно восприняты как сигнал о том, где сегодня правильно ставить логическое ударение: «наша служба и опасна, и трудна». А защита «в случае чего» не гарантирована никому.

Вынужденные перемены

Для Пермского края перестановки во властных исполнительных структурах имеют ключевое значение: здесь управление и его результаты напрямую завязаны на персоны и взаимодействие между ними.

Кабинет кроме Николая Бухвалова покинули три вице-премьера: Михаил Антонов (по экономике), Алексей Санников (по инфраструктуре) и Игорь Папков (по территориальному развитию), а также министр сельского хозяйства Олег Хараськин. Их места заняли другие члены правительства (см. «Перетасовка кадров», «Э-У» № 10 от 10.03.08).

Довольно неожиданным для подчиненных Олега Чиркунова стало его решение в отношении главы краевого Минобразования Николая Карпушина. В окружении губернатора говорили, что Чиркунова не устраивает то, как Карпушин работает, поэтому, мол, его и отправят в отставку. Однако на пленарном заседании ЗС руководитель края с трибуны объявил, что за Карпушиным сохраняется министерский портфель. Говорят, после того, как министр образования написал заявление об увольнении, его вдруг стали уговаривать вернуться. Причина якобы заключается в том, что некие представители министерства образования РФ прямым текстом сказали: либо Карпушин остается, либо федеральное ведомство сворачивает свои проекты на территории Пермского края, поскольку не видит людей, способных адекватно его заменить.

Мифами оброс еще один руководящий пост. Принявший в начале марта бразды правления губернаторской администрацией Федор Алиев написал заявление об увольнении по собственному желанию. По неофициальной информации, ключевая причина самоотвода кроется в том, что сотрудники правоохранительных органов уличили и.о. главы администрации губернатора в предоставлении недостоверных сведений об образовании. В биографической справке Алиев указал, что окончил исторический факультет Удмуртского государственного университета, хотя, по сведениям милиционеров, он отчислен с пятого курса. Наталья Катаева, которую на мартовской пленарке краевого парламента Олег Чиркунов представил как и.о. администрации губернатора, скорее всего, призвана прикрыть тылы на тот период, пока не будет найден постоянный вариант. Самым вероятным претендентом считается первый вице-спикер ЗС Пермского края Дмитрий Скриванов. Однако, зная любовь Олега Чиркунова к неординарным ходам, можно предположить, что в конечном итоге администрацию губернатора возглавит неожиданный человек.

Прежние чиновники трудоустроены при содействии губернатора. Так, Михаил Антонов стал вице-президентом по стратегическому развитию ОАО «Уралкалий». Это еще раз говорит о том, что Чиркунов собрал сильную команду и дорожил ею как семьей. Но прежний состав был подвержен нападкам надзорных органов, что вынудило главу региона произвести перестановки.

Ротация членов правительства выглядит несколько искусственно еще и потому, что областной кабинет министров был нацелен на реализацию концепции реформирования края и новой модели управления до завершения губернаторского срока. Теперь о внедрении новой системы управления говорить явно рано.

Как организовать региональную власть

Что подвигло Пермский край к реформе управления? Олег Чиркунов утверждает, что иного варианта у региона не было:

— Конкуренция стала глобальной. Главным фактором экономики становится интеллект. Не земля или капитал, как еще совсем недавно: сегодня и того, и другого, скорее, в избытке. Именно интеллект в дефиците — люди, которые в состоянии организовать мир вокруг себя, увидеть новую идею, создать для ее реализации новые рабочие места. За этих людей идет конкуренция во всем мире. Бизнес воспринял изменение мира вокруг себя и отреагировал. Государство как институт в этом отношении не изменилось, осталось самой неорганизованной корпорацией, уступающей бизнесу во всем — эффективности, прозрачности, предсказуемости. Но внешняя среда на него давит. Территории, как и бизнес, сталкиваются с жесткой конкуренцией за население, инвестиции, туристов. Регионы начинают работать по законам конкуренции, которая уже не ограничена государственными границами. Наш исторический шанс в том, чтобы возглавить процесс перемен региональных государственных институтов. В традиционных форматах у нас мало перспектив. Мы никогда не догоним Москву, Петербург или даже Екатеринбург в существующей системе развития общества. Они геополитически более правильно расположены, у них несопоставимые с нами накопленные инвестиции. Нет смысла лидерам менять правила игры. У нас этот смысл есть. И это единственный шанс, если мы хотим быть успешными.

Таким образом, для Пермского края вопрос построения эффективной системы управления стал фактором, определяющим успех развития, успех исхода жесткой конкурентной борьбы с развитыми соседями-регионами.

Как эта модель управления создавалась? Отправной точкой построения новой системы (она получила название функционально-целевой) стало определение целей регионального развития — того «продукта», который производит региональная власть. На первом этапе, в 2004 году, основной целью было объявлено улучшение качества жизни населения: отталкиваясь от нее, можно было формулировать всю систему целей и задач. Через год выдвинуто обоснование — повышение качества жизни должно опираться на экономическое развитие. По словам заместителя директора департамента межбюджетных отношений министерства регионального развития РФ Максима Решетникова, итоговая система приоритетных направлений развития Пермского края была окончательно сформирована в 2007 году. Система включает развитие человеческого потенциала, экономики, инфраструктуры, муниципальное развитие или развитие территорий. Отдельный блок — управление государственной и муниципальной собственностью.

— Как только мы выдвинули несколько приоритетных сфер, сразу возник вопрос, какими показателями мы измеряем нашу эффективность, успех или неуспех в каждой из них. В качестве примера возьмем направление развития человеческого потенциала. Здесь произошла определенная эволюция идей. Когда все начиналось, мы ввели комплексное понимание человеческого потенциала, включающее ожидаемую продолжительность жизни, уровень образования, здравоохранения и другие факторы. Получилась несколько тяжеловесная система, не вполне пригодная для управления. Поэтому задачу упростили, введя единственный показатель — численность населения, — рассказывает Олег Чиркунов.

Формирование системы целей и приоритетных направлений потребовало создания центров ответственности за их достижение. За каждую из главных целей отвечает один из замов премьер-министра. Отраслевые органы власти — министерства и агентства — входят в административное подчинение одному из заместителей председателя правительства. Совокупность органов власти, достигающих одной цели и находящихся под руководством одного зама, получила название функционально-целевой блок.

Пермяки говорят о существенном преимуществе их системы управления по функционально-целевым блокам над обычной отраслевой системой управления. Однако, по мнению руководителя научного направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономики переходного периода (Москва) Ирины Стародубровской, которая возглавила аудит системы управления краем, проблема в том, что между функционально-целевыми блоками оказалась стена. Но далеко не всех целей можно достичь в рамках отдельных групп. В итоге во многом воспроизводятся все недостатки отраслевой системы управления в ее классическом варианте. 

Болевые точки

Задача аудита — разобраться, насколько оптимальны инструменты, используемые в рамках системы управления, для достижения целей, которые ставит руководство перед этой системой.

Ирина Стародубровская считает, что в регионе есть понимание необходимости политики пространственного развития, но нет единой идеологии:

— Нам представляется, что идеология в отношении муниципалитетов в значительной степени двойственна. С одной стороны, муниципалитеты рассматриваются наряду с частным бизнесом, конкурируют между собой. С другой — в системе управления Пермского края не разделяются цели, которые находятся в компетенции региональной и муниципальной власти. Казалось бы, государство должно максимально использовать либеральные нити, отсекать все функции, которые для него не характерны. Однако когда мы начинаем рассматривать роль этого государства в обществе, создается впечатление, что оно отвечает за вопросы, входящие в компетенцию муниципалитета, бизнеса, населения. В общем, практически за все.

Это очень ярко отражается в механизме целей и положений управления с ориентацией на результат. Цели социально не адаптированы. Это всего лишь представление управленческой команды о том, как должен развиваться Пермский край. Используемые показатели — это в первую очередь показатели конечного результата. Вроде бы, если система ориентирована на результат, эти показатели должны быть наиболее подходящими. Тем не менее в показателях конечного результата есть очень серьезные пороки. Во-первых, они практически не зависят от усилий власти, на них действует масса других факторов. Во-вторых, именно показатели конечных результатов в наибольшей мере поддаются корректировке: их всегда можно приспособить под соответствующие интересы. Но тогда для чего вся эта система оценок используется?

С одной стороны, это повод для суждения о том, в каком направлении двигаться, каким образом реализуется политика в крае. С другой — когда собственно содержательная часть отпадет, останется план. Так мы возвращаемся к системе мотивации 20-летней давности, когда выполнение плана было куда важнее истинных результатов. Таким образом, система, ориентированная на результат, себя разрушает. Во избежание этого необходимо изменить подходы к целеполаганию и оценке результативности. Необходимо также разделять реальные и нереальные задачи. Ставите задачу увеличения численности населения — проанализируйте, насколько это реально, тогда управленческая система будет заточена не на псевдовыполнение показателей, а на принятие конкретных мер...

Вместо подведения итогов отметим: разумеется, все, что делает реформаторская команда Олега Чиркунова может (а специалистами ранга Ирины Стародубровской — должно) быть подвергнуто конструктивной критике. Если решения о введении системы управления территорией приняты, надо попытаться избежать соблазна подменить реальные задачи и показатели на удобные для управленцев.

Но никто из здравомыслящих людей не проводит реформы из удовольствия. Перемены ведут к конфликтам, требуют больших финансовых затрат и колоссального терпения. Гораздо проще ничего не делать, переложить ответственность на следующих руководителей. Однако тогда начало процесса затянется на несколько лет. Сможет ли Чиркунов завершить реформу системы управления с новым составом правительства? Вероятно, да. Если будет соблюдено главное условие — процесс реформ и перестановок не станет целью, а лишь средством для достижения экономического роста и повышения качества жизни.

• Глава Чечни Рамзан Кадыров назначил на ключевые посты в республике своих сверстников
• Модернизируют и убивают
• Беспартийный и местный