Муниципальные просьбы

Александр Попов
6 июня 2008, 13:04

Федеральный центр наконец-то обратил пристальное внимание на развитие местного самоуправления (МСУ) в России. Но ключевые проблемы этого уровня власти, по Конституции страны – совершенно самостоятельного, остаются нерешенными. Среди основных – недостаток финансов, неясность с распределением зон ответственности с региональным и федеральным уровнем, а также невозможность межмуниципального сотрудничества.

Сегодня в Новосибирске проходит общее собрание Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) – организации, объединяющей глав муниципальных образований российского Зауралья. Статус мероприятия подчеркивает не только присутствие в городе на Оби непосредственно членов АСДГ, но и приезд на мероприятие мэра Екатеринбурга Аркадия Чернецкого (который возглавляет также Союз российских городов) и мэра Ярославля Виктора Волончунаса (руководит Союзом городов Центра и Северо-Запада). Президентом АСДГ уже несколько лет является мэр Новосибирска Владимир Городецкий, поэтому проведение мероприятия именно в этом городе вполне оправданно.

Программный характер форума мэров определяется тем, что с 1 января 2009 года в стране вступит в полную силу ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Это означает, что переходный период, в котором пока пребывает большинство муниципалитетов России, закончится. И города заживут по-новому. Между тем нерешенных проблем остается еще слишком много, тогда как времени для их решения, напротив, очень мало. В рекомендациях форума АСДГ, которые есть в распоряжении «Эксперта Online» (сам документ еще не утвержден общим собранием ассоциации), указывается, что за оставшиеся полгода предстоит окончательно решить «вопросы разграничения полномочий, создания полноценной и стабильной финансовой и земельно-имущественной базы МСУ», а также завершить «передачу управления многоквартирными жилыми домами от органов МСУ к собственникам помещений». А к 1 января 2010 года – закончить разработку документов территориального планирования муниципалитетов.

Как отметил в своем выступлении Владимир Городецкий, в последнее время внимание федерального центра к проблемам наиболее приближенного к населению уровня власти заметно усилилось. Ощутимые результаты дала реализация национальных проектов. Создание Фонда содействия реформе ЖКХ активизировало процесс сноса ветхого и ремонта аварийного жилья. Крупные муниципалитеты уже второй год получают «дорожный миллиард», благодаря чему ускорилось строительство дорог и развязок. В общем, движение вниз по вертикали ощутимо, что не может не радовать.

Вместе с тем ключевые проблемы, препятствующие развитию городов, остаются нерешенными. Хотя о них говорится с разных трибун уже много лет. В частности, речь идет о недостатке финансов, от которого страдает львиная доля муниципалитетов. «Сверху нам всегда говорят – находите источники финансирования самостоятельно. Но в условиях нынешнего законодательства решение многих вопросов самим МСУ практически невозможно», – посетовал Городецкий. По его мнению, сейчас благополучие муниципалитетов практически не зависит от уровня развития экономики на их территории, поскольку большинство налогов на деятельность юридических лиц не попадает в местные бюджеты. Более того, из-за существующей системы распределения налогов между уровнями бюджетной системы города зачастую просто не мотивированы к развитию собственной экономики. А нерешенность земельных и имущественных вопросов ставит их на грань выживания. Не говоря уже о том, что именно в этой сфере цветет и пахнет коррупция.

Неудивительно, что в рекомендациях форума АСДГ этим двум вопросам отведено солидное место. Прежде всего мэры городов Сибири и Дальнего Востока в очередной раз напоминают федеральному центру о необходимости пересмотра существующей системы распределения налогов. К примеру, ремонт дорог находится в ведении муниципалитетов, но транспортный налог целиком и полностью зачисляется в региональных бюджет. Похожая ситуация – с налогом на прибыль, который показывает эффективность работы местных предприятий. Но города от этого налога не получают ничего, поскольку он делится между федеральным и региональным бюджетами. И поэтому, по идее, мэрам должны быть совершенно безразличны проблемы местного реального сектора. Но если этот реальный сектор составляет основу городской экономики? Укрепить местную налоговую базу можно и за счет увеличения доли муниципалитетов в подоходном налоге и налоге на единый вмененный доход. «Система межбюджетных отношений сегодня такова, что в местных бюджетах растет доля трансфертов из вышестоящих бюджетов, что ограничивает самостоятельность МСУ», – подчеркнул мэр Новосибирска. И добавил, что наличие у муниципалитета собственного источника финансирования тех или иных расходных обязательств гораздо эффективнее, чем постоянное ожидание подачки сверху.

Второй пласт предложений лежит в сфере земельно-имущественных отношений. По словам Городецкого, необходимо ускорить введение в стране единого местного налога на недвижимость. По замыслу Минрегиона, который недавно был объявлен главой ведомства Дмитрием Козаком, этот налог должен заменить существующие земельные и имущественные сборы. Также АСДГ предлагает поставить под местное налогообложение земли Минобороны и крупных федеральных монополий (РАО «ЕЭС России», «Газпрома», РЖД и др.). Это справедливо, ведь во многих городах огромные участки остаются заброшенными и неиспользуемыми, поскольку не находятся в муниципальной собственности. А также ускорить вопросы кадастровой оценки земли, регистрации недвижимости и т. п., что автоматически увеличит налогооблагаемую базу местных бюджетов.

Другие предложения АСДГ касаются вопросов территориального планирования (так, предлагается перенести на 1 января 2012 года предельный срок утверждения таких документов, поскольку к 2010 году многие города не успеют закончить эту работу), упростить процедуры взаимодействия с Фондом содействия реформе ЖКХ (к примеру, отменить обязательный норматив доли домов, управляемых ТСЖ, для получения средств из фонда), а также определить наконец возможности межмуниципального сотрудничества, чтобы подтолкнуть более планомерное развитие городских агломераций.

Не обошло общее собрание АСДГ и вопрос об оценке эффективности деятельности мэров, которая была введена недавним указом экс-президента России Владимира Путина. Напомним, теперь главы муниципалитетов будут обязаны ежегодно отчитываться перед губернаторами по 30 критериям, в том числе и довольно экзотическим. Что, по оценке многих мэров, ставит местное самоуправление в некоторую зависимость от региональной власти. Как отметил в интервью корреспонденту «Эксперта Online» Аркадий Чернецкий, набор показателей, установленный в законе, – «достаточно проблематичный». «Но не в том смысле, что их невозможно выполнить. А в том, что он не отражает в полной мере всю картину происходящего в муниципальном образовании, – отметил он. – Остается непонятным важный аспект, что будет главнее – динамика развития или абсолютные цифры. Этот момент не урегулирован, поэтому дает возможность для двойственного толкования». По мнению Чернецкого, если бурно развивавшийся в последние годы город вряд ли сможет показывать такие же высокие темпы и в будущем, то некоторые муниципалитеты, стартующие с нуля, могут по динамике вырваться далеко вперед. А это значит, что оценка деятельности мэров будет лежать в субъективной плоскости, что недопустимо.

А Владимир Городецкий отметил, что оценка будет невозможна без эффективной статистики. Поэтому, по его мнению, на муниципальном уровне пора создавать собственные статистические органы (пока Росстат действует только на уровне регионов). Впрочем, в этом предложении легко заметить подвох. С одной стороны, желание мэров защитить себя от оценки с помощью органов, фактически подконтрольных губернаторам, вполне очевидно. С другой – не приведет ли эта новация к формированию в стране еще и муниципальной статистики, которая будет контролироваться уже мэрами? А если вспомнить, что статистика сегодня в принципе не отличается большой эффективностью, то такое распыление может привести к совершенно нереальным последствиям.

Тем не менее нельзя не согласиться, что большая часть предложений, высказанных общим собранием АСДГ, вполне адекватна и правомерна. Другое дело, что перспектива их превращения в реальные законы и правила пока остается туманной. Как подчеркнул Владимир Городецкий, система межбюджетных отношений построена таким образом, что фактически налоговая политика в отношении городов подчинена реализации задач и функций государственной политики. Другими словами, местное самоуправление, которое должно заниматься решением местных же проблем, не может заниматься этим эффективно, потому что во главе угла у государства стоит решение собственных задач. Как посетовал в своем выступлении член Общественной палаты РФ Олег Алексеев, на федеральном уровне пока не созрело окончательного понимания роли МСУ в структуре управления страной. Усилившаяся в последние годы государственная власть оказалась не готовой к тому, чтобы делиться своими полномочиями с более низкими, но близкими к народу уровнями. «Вот когда мы говорим про семью, то там понятно: если ребенку дать самостоятельность, из него вырастает более самостоятельный и ответственный человек. А как только мы переносим этот подход на уровень страны, то получается: ну как же так, откуда ж мэры могут знать, как нужно ей развиваться? И хотя Конституция России гарантирует право на МСУ и право на решение вопросов местного значения, это положение пока остается неактивным», – сетует Алексеев. Но власть имущие явно пока не готовы к такой постановке вопроса. К примеру, уже в понедельник мэров городов Сибири и Дальнего Востока соберет на совещание полпред президента в Сибири Анатолий Квашнин.