Пейзаж перед битвой
Состояние водопроводных и канализационных сетей, в основном построенных в советские времена, во многих городах приближается к критическому. Даже в Москве и Санкт-Петербурге каждое лето часть населения неделю-две сидит без воды, потому что проводится ежегодная профилактика, и каждую зиму — потому что прорвало. Средний уровень износа водопроводных и канализационных сетей в коммунальном хозяйстве оценивается не ниже 60%, а во многих регионах более 70% — в Бурятии, например, 80%.
Сейчас водоснабжение населения на 70% государственное, представленное муниципальными унитарными предприятиями (МУП). Остальные 30% обслуживаются частными операторами, крупнейшие из которых «Росводоканал», «Российские Коммунальные Системы» (РКС) и «Евразийский». С точки зрения финансирования сетей и их развития выгоднее, чтобы соотношение было в пользу частных операторов. Если МУПы инвестируют средства из тарифов и бюджета, то частные компании в дополнение к этому привлекают средства со стороны — займы и кредиты — а также вкладывают собственные средства. В целом частные компании инвестируют больше. И в отличие от муниципальных компаний, частные заинтересованы в снижении издержек, поэтому, как правило, качество менеджмента у них выше.
Однако и частные операторы инвестируют недостаточно. Это связано с тем, что риски частных компаний слишком высоки. У них мало резонов вкладываться в объекты, которые все равно принадлежат не им, а муниципалитетам. Далее, доходы оператора формируются за счет тарифов, которые устанавливает — и пересматривает, как захочет — государство. Предсказать, как изменятся тарифы в следующие несколько лет — невозможно. В таких условиях непросто планировать инвестиции: слишком много неизвестных факторов, которые, в случае реализации негативного сценария, легко могут сделать все вложения бессмысленными. И наконец, но не в последнюю очередь, компания-оператор всегда находится под угрозой предъявления огромных штрафов за загрязнение окружающей среды, а также, хотя и не такие огромных, но все равно немалых — за нарушение санитарно-гигиенических нормативов. В наших реалиях даже тщательное соблюдение норм, от штрафов все равно не гарантирует, поэтому нормативы сами по себе тоже фактор риска.
Законодательные новации
Ожидается, что эту ситуацию изменят к лучшему, во-первых, поправки в закон о концессионных соглашениях в ЖКХ, во-вторых, законопроект «О водоснабжении и канализовании».
Если в двух словах: концессии защищают инвестиции частного оператора и дают ему гарантии возврата вложенных средств. Но в обмен на это оператор обязуется привлечь значительное количество инвестиций.
Законопроект «О водоснабжении и канализовании» увязывает в единую систему регулирование качества воды, качества очистки сточных вод и формирование тарифов. Также закон уточняет еще ряд моментов, но главное — он позволит скоординировать работу различных регулирующих органов: нельзя будет, например, повысить требования к качеству воды, но проигнорировать расходы оператора, необходимые для их обеспечения.
Эти новации, по сути, об одном и том же: сделать для частных операторов привлекательным инвестирование в сети. «Спасение ЖКХ — в привлечении частных инвестиций, что проблематично в условиях существующих высоких рисков. В связи с чем основная задача государственного регулирования — в изменении институциональной среды в ЖКХ путем развития концессий, перехода к долгосрочному тарифному регулированию, ужесточению ответственности потребителей. Для развития отрасли водоснабжения необходимо также принятие специального отраслевого закона, направленного на внедрение экономических механизмов инвестирования в очистку воды и стоков,» — считает вице-президент Национального союза водоканалов, член правления ОАО «Российские коммунальные системы» (РКС) Андрей Чибис.
Сделать ЖКХ привлекательным для инвесторов можно, во-первых, за счет регистрации «бесхозного» имущества и ускоренной его передачи частным операторам. Речь идет о таких сетях, которые непонятно кому принадлежат, так как «с советских времен» никто не позаботился документально оформить права собственности на данную конкретную трубу.
Во-вторых, вместо нынешней практики договоров аренды будет внедряться концессионное соглашение. При концессии собственником сетей все равно будет муниципалитет, но частный оператор получит гарантии возврата инвестиций. В случае досрочного расторжения соглашения оператор вправе потребовать от собственника сетей возмещения своих затрат на реконструкцию или модернизацию объектов.
Вариант приватизации в чистом виде, хотя и напрашивается из соображений экономической эффективности, однако в данном случае малоприменим. Договор концессии дает возможность муниципалитету при плохом стечении обстоятельств сменить оператора, при этом вернув ему его инвестиции. В случае приватизации муниципалитет уже никак на ситуацию влиять не может. Оператор, получив в собственность часть водоканала, может делать с ней все, что захочет — даже вовсе не эксплуатировать. Здесь возникают риски уже не для оператора, а для конечного пользователя, который может при некоторых условиях остаться вообще без воды и канализации. Концессия рассматривается как способ достичь компромисса между интересами муниципалитета, частного оператора и потребителя, минимизировав риски всех сторон.
И в третьих, вводятся долгосрочные — не менее, чем на пять лет — тарифы (плата за услуги, которая берется с конечного пользователя). Частный оператор будет четко понимать, сколько он заработает в следующие пять лет, и исходя из этого планировать свои расходы, в том числе инвестиционные.
Мировой опыт
В регулировании ЖКХ Россия отстала даже от многих не самых высокоразвитых стран, и поэтому имеет возможность опереться на чужой опыт. Есть, как многим известно, теория «преимущества отсталости», смысл которой в том и состоит, что догоняющие страны уже знают, каков оптимальный путь. За рубежом приватизация водоканалов произошла в чистом виде только в Великобритании и Чили. В остальных же странах частные операторы работают на основе концессий или подобных договоров. Так что из двух опций — полная приватизация или концессия — больше оснований предпочесть вторую.
Эксперты отмечают, впрочем, что опыт концессии в мире далеко не однозначный — но это в любом случае лучше, чем оставить все как есть. «Не нужно питать иллюзий относительно наших МУПов — это куда менее прозрачная структура, чем частный оператор, она нисколько не мешает «пилить» местным властям. Когда есть частный оператор, есть разные интересы оператора и муниципалов, и есть баланс этих интересов. Когда же местные власти сидят на имуществе и сами себя регулируют, это — просто кормушка» — считает Андрей Чибис.
Но главное содержание всех этих инициатив, по словам Андрея Чибиса, не в том, чтобы снизить коррупционные возможности для местных властей, хотя и это важно, а в создании условий для развития инфраструктуры ЖКХ, строительства новых современных объектов, поддержания и реконструкции тех, что имеются. А для этого нужно создать у компаний заинтересованность в работе на этом рынке.
Независимые эксперты достаточно позитивно оценивают законопроект «О водоснабжении и канализовании» и считают, что он должен дать неплохие результаты. Аналитик ИК «Финам» Анатолий Вакуленко отмечает, что «концессия широко распространена в мировой практике финансирования ЖКХ, это эффективный инструмент частно-государственного партнерства, не только позволяющий государству закрыть свои социальные обязательства перед гражданами, но и достаточно доходный, чтобы представлять интерес для частных инвестиций».
Если новации заработают как надо, то можно ждать реального прогресса по сравнению с тем, что мы имеем сейчас: «Система ЖХК в целом и водоснабжения/канализации в России неэффективна — прежде всего, за счет того, что существенная часть сектора обслуживается государством, — говорит Анатолий Вакуленко, — Концессия позволяет направить в ЖХК частные деньги и эффективных менеджеров, что, помогло бы решить проблему изношенных фондов. К тому же, во всем мире данная сфера является очень доходной, единственный ее недостаток — инвестиции должны носить долгосрочный характер, что, как известно, для нашей страны является существенным риском».
