Узаконенная благодать

Владимир Громковский
15 апреля 2011, 18:56

«Повторение мать учения».

За последний год начальство несколько раз обращалось к общественности за одобрением важных проектов. Закон о полиции, Закон об образовании, Стратегия инновационного развития…. Не исключаю, что и Концепцию долгосрочного развития, находящуюся в работе у «21-й группы» под руководством Кузьминова и Мау, ближе к зиме также вывесят в сети на общее обозрение (мучает загадка: потому ли групп 21, что это «очко», или причина иная?). Обращение к общественности по важным вопросам развития страны — дело замечательное, тем более что думцы свою работу как следует не исполняют. Впрочем, и отрабатывай они народное доверие на «отлично», обратиться к миру за советом его выборным не грех. Зря, что ли, тратятся средства на образование?

Всякий раз люди понимающие вносят дельные предложения. Но по уже принятому Закону о полиции видно: существенные замечания не учтены. Сохраняется пока надежда, что А.Н. Привалову с единомышленниками удастся «отбить» Закон об образовании, заставив сделать его более пристойным, чем исходный замысел проекта. Про Стратегию инновационного развития на сайте правительства сведений не имеется, хотя собирались обсуждать 17 марта (надеюсь, принято решение проект написать заново, в рамках подготовки КДР).

Основных затруднений два. Первое — выбор разработчиков и постановка задачи. Кто-то, непонятно как выбранный, сначала пишет проект, руководствуясь неясными для публики и знатоков, к делу не привлеченных, целями, и готовый, с виду, документ предлагают обсуждать. Второе — учет замечаний и дополнений остается за разработчиками. В случае с МВД, как неоднократно отмечал тот же Привалов, избыточные полномочия полиции сохранили в целости. Не так ли выйдет, вопреки всем усилиям, с Законом об образовании и прочими документами?

Обсуждать законопроекты и стратегии целиком всем миром почти бесполезно: даже черновик обладает определенной структурой, шансы на коренную переработку в целом завершенного документа невелики. Да и заботят граждан основные вопросы, не мелочи — а иное понимание важного положения требует, чаще всего, серьезной переделки текста. (Что структура: даже прочесть многостраничный документ у подавляющего большинства не получается). И более того: дело общественности — определить трудности и задачи, на которые должен быть направлен документ (как фокус-группы помогают маркетологам определиться с потребностями, решаемыми новым товаром). И уже затем намечать основные положения проекта. Именно так поступают предприниматели: обсуждая главное и визируя Term Sheet («список условий» — у нас что-то подобное именуется предварительным договором). Полноценный договор на его основе пишут потом юристы — а владелец/директор только смотрит за правильностью отражения. Поскольку навык бюрократии изменять смысл любого закона инструкцией общеизвестен, обсуждать повторно окончательный текст вместе с проектами подзаконных актов также всем миром, включая и тексты подзаконных актов; они важны порой не менее, чем законов.

Еще одно сравнение с предпринимательством касается заинтересованных сторон (stakeholders). Риск реконструкции предприятия, и даже простой смены модели мотоцикла или пальто, несут не только владельцы, но и все причастные. Наемные работники, потребители, власти (рабочие места, налоги), банки-кредиторы, производители оборудования, проектировщики, местные жители (загрязнение среды) и т.д. Экономическое обоснование инвестиций начинается и заканчивается взвешиванием и поиском равновесия всех интересов, чтобы проект не встал, когда ненароком наступят на неучтенную «мозоль» важному игроку. Реформа МВД или образования затрагивает куда больше «игроков», чем переналадка производственного процесса. Структура списка задач и «бизнес-плана» задается структурой заинтересованных сторон. Поэтому и обсуждение стоит вести по «сословиям», как на Земских соборах, а не всей землей. Голос стоящих ближе к месту принятия решений не должен иметь несоразмерный вес: направляющая обсуждение сторона должна быть независима и полномочна.

Помимо «изучения рынка», законосочинительство (как и стратегическое целеполагание) требует и «анализа чувствительности». (Вижу полную аналогию с бизнес-планированием). Когда предварительная оценка рынка положительна, разрабатывают  финансовую модель, отражающую все тонкости производственного и финансового процесса для оценки колебаний доходности, окупаемости, терминальной стоимости и т.д., и сопоставляют доходы с рисками. Главный риск на стороне полиции — что ее права оказались бы недостаточными для пресечения нарушений. На стороне общества и государства — что, взяв избыточно много прав (это и случилось), полиция злоупотребит ими.

Нельзя исключить, что многое, если не все из названного выше в работе над реформой МВД, образования, инновационного сектора, инвестиционного климата и т.д. присутствует. Однако оно невидимо для публики. Огорчительно: при недостатке гласности беспокойные граждане лишены возможности увериться лично, что все вопросы проработаны. Разве власть не стремится повышать доверие к себе? Особенно, когда ее хулители каждый чих перетолковывают антиправительственным образом. Также, способности и опыт граждан остаются недовостребованными. Наши начальники — люди умные и подготовленные. Однако и среди живущих частной жизнью немало дельных умов, посмотреть в ЖЖ или куда еще. Наконец, даже видимость вовлеченности в государственные дела обеспечивает гражданам душевный комфорт, залог общественного спокойствия. Так не пора ли выработать и принять в виде закона порядок участия общественности и обязанности власти при разработке и обсуждении основополагающих законов и реформ?

Одним из недостатков народного веча, а впоследствии — Земских соборов историки называют отсутствие единого порядка их проведения. На пятой сотне лет после начала Соборов (начало вечей скрыто во тьме веков), не пора ли уже узаконить законотворческую благодать?