«Всю эту территорию, которую мы красиво называем Кавказскими Минеральными Водами, куда входят Лермонтов, Кисловодск, Пятигорск и другие города, нужно объединить в единое муниципальное образование Минеральные Воды», – заявил Александр Хлопонин на встрече с главами северокавказских СМИ.
Непосредственным поводом для этого высказывания стал конфликт между двумя близлежащими муниципалитетами – Пятигорском и Лермонтовым – вокруг строительства мусороперерабатывающего комплекса. Еще осенью 2008 года проект такого производства, которое могло бы утилизировать отходы всего региона Кавминвод, был объявлен на территории Лермонтова, но летом прошлого года стало известно, что мусорный «технопарк»построят еще и в Пятигорске. Похожий проект намеревались реализовать и в Ессентуках, но осенью прошлого года его признала незаконным природоохранная прокуратура. «Разногласия между мэрами приводят к проблемам», – резюмировал мусорные коллизии Александр Хлопонин. В качестве способа разрешения межмуниципальных споров полпред высказал соображение о необходимости объединения городов Кавминвод: «Тогда будет четкое понимание ресурсов и территории. У нас вся логистика, инфраструктура и земля связана». При этом полпред сослался на опыт заполярного Норильска, где еще в 2004 году, в бытность Хлопонина губернатором Красноярского края, в результате муниципального референдума было принято решение о присоединении двух городов-спутников и прилегающего поселка. В результате норильская агломерация стала единым муниципальным образованием. Похожий референдум Александр Хлопонин предложил провести и в Кавминводах.
Идея создания здесь единой управленческой структуры была впервые реализована еще в 1992 году, когда президентским указом был создан так называемый особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды, глава которого назначается президентом и одновременно является вице-губернатором Ставропольского края. При этом в состав региона входят не только упомянутые выше города Ставрополья, но и часть территорий соседних Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии, где также находятся источники минеральных вод. Однако этот регион лишь формально является «государством в государстве», поскольку не имеет собственного бюджета и финансово полностью зависит от краевых и федеральных вливаний. По сложившейся практике глава администрации Кавминвод курировал вопросы использования курортных ресурсов и экологической безопасности региона, а также вел переговоры с наиболее крупными инвесторами и координировал взаимодействие муниципалитетов.
Вместе с тем за последние два десятилетия на Кавминводах фактически стихийно сложилась единая хозяйственная структура с населением почти в миллион человек (плотность – порядка 150 человек на квадратный километр), выполняющая не только курортные функции. По сути дела, Кавминводы – это сердце Северного Кавказа, но у каждого из входящего в них городов – своя специфика. Прежде всего, это четыре города-курорта – Кисловодск, Ессентуки, Пятигорск и Железноводск. Их дополняют транспортно-логистический узел в Минеральных Водах и промышленные Лермонтов и Георгиевск. Кроме того, Пятигорск является крупнейшим на Северном Кавказе центром торговли, а в Ессентуках размещаются администрации полпреда в СКФО и региона Кавминвод. Такая конструкция, в рамках которой города сохраняют свою самостоятельность как муниципальные образования, одновременно выполняя определенную функцию в рамках целого, в мировой урбанистике называется конурбацией. Классическим образцом конурбации является рурский регион на северо-западе Германии (Дюссельдорф, Кельн, Бохум, Дуйсбург и другие города), в России похожие образования тоже есть (например, Снежинск, Озерск, Миасс и Златоуст на Урале).
Прежний глава администрации Кавминвод Виктор Вышинский видел перспективы развития региона именно в совершенствовании такой многополярной структуры, а не в слиянии муниципалитетов. «Я против выделения Кавминвод в отдельное административное образование, поскольку считаю, что каждый город-курорт, имея сложившиеся веками традиции, особенности разделения труда, курортную специализацию, должен располагать и самостоятельной системой управления. Я противник агломерации, в которой наши города и районы потеряли бы свою самостоятельность как муниципальные образования», – говорил Вышинский в интервью журналу «Эксперт Юг» этой весной. По его мнению, города Кавминвод должны развиваться в рамках имеющихся границ, поскольку расползание их территорий может привести к неоправданным рискам для экосистемы региона.
Тем не менее в марте этого года на совещании Кавминводского регионального архитектурно-градостроительного совета, где была представлена схема территориального планирования региона, понятие «курортной агломерации» фактически было официально признано. В тот момент под ней подразумевалось не административное слияние муниципалитетов, а определение приоритетов территориального развития – размещения объектов инфраструктуры, выбора инвестплощадок для туристических объектов, использования рекреационных ресурсов и т.д. Однако ситуация быстро изменилась после того, как Виктор Вышинский, достигший пенсионного возраста, оставил пост главы администрации Кавминвод, став после недавних выборов депутатом парламента Ставропольского края.
После этого инициатива в управлении регионом окончательно перешла к полпреду Александру Хлопонину, а преемник Вышинского Михаил Бондаренко сейчас руководит администрацией Кавминвод в статусе исполняющего обязанности.
Главы муниципалитетов Кавминвод в основном сдержанно отреагировали на инициативу Хлопонина, подчеркнув, что, во-первых, все должен решить референдум, а во-вторых, даже если объединение состоится, отдельные территории не потеряют свою специфику. Однозначно негативное мнение высказал РИА «Новости» глава Лермонтова Александр Дунаев: «Я отношусь к этой идее отрицательно. Каждое муниципальное образование должно жить своей жизнью. К тому же существует администрация региона Кавминвод. Необходимо наделить ее большими полномочиями, бюджетом. А объединение – это только лишняя растрата бюджетных денег, которые можно вложить в развитие региона».
Одним из основных аргументов в пользу объединения является улучшение инвестиционного климата в регионе. «Сегодня в регионе десять муниципальных образований, у одних лучше доступ к ресурсам, инфраструктуре и инвестициям, у других – хуже. Чем это плохо для инвестора? Он хочет инвестировать в регион в целом, например, сделать торговую сеть, а договариваться ему надо с десятью муниципальными образованиями, и не факт, что он договорится со всеми. Другое дело, если инвестор будет сразу получать карт-бланш на всю территорию. Поэтому в регионе нужно выстраивать новую систему взаимоотношений: от муниципальных образований переходить к новой форме управления агломерацией, которая должна взять на себя новые функции управления федеральным округом», – рассуждает Алексей Крыловский, управляющий партнер пятигорской консалтинговой компании AV, участвовавшей в разработке стратегии развития СКФО. Однако крупные корпорации, например Metro и McDonalds, идут на Кавминводы и без формального статуса миллионника, понимая совокупный объем рынка в этом регионе.
Нет сомнений в том, что если референдум о превращении Кавминвод в единое муниципальное образование будет инициирован, то вокруг этого сюжета развернется жаркая политическая борьба. Основное противостояние здесь просматривается между интересами федерации и региона. Инициатива Хлопонина лежит в русле концепции территориального переустройства России посредством разделения страны на 20 агломераций-миллионников, обнародованной правительством России еще в прошлом году. Механическое слияние городов Кавминвод автоматически даст Северному Кавказу первый город с миллионом жителей (сегодня крупнейшим городом СКФО является Махачкала с официальным населением чуть менее 600 тыс. человек), и это может дать негативный социальный эффект. В советский период население курортных городов Кавминвод искусственно ограничивалось административными мерами, в последние двадцать лет оно растет благодаря миграционным потокам из республик Северного Кавказа и стран Закавказья, но в результате образования города-миллионника эта миграция может стать неконтролируемой.
Но у федеральных структур есть собственное представление о том, как должен развиваться главный центр российского оздоровительного туризма. В конце ноября Александр Хлопонин поручил властям Ставропольского края кратно увеличить посещаемость курортов Кавказских Минеральных Вод, доведя ее до уровня курортов Краснодарского края. Эта цель выглядит по меньшей мере нереалистично, поскольку по итогам 2011 года на Кавминводах планируется принять 750 тыс. человек, а на Черном море ежегодно отдыхает не менее 10 млн туристов. Помимо этого более чем десятикратного разрыва существует экологический фактор предельной нагрузки на курорты Кавминвод, не позволяющий бесконтрольно наращивать число отдыхающих. В интервью «Эксперту Юг» Виктор Вышинский говорил, что, исходя из гидроминеральных ресурсов, регион в перспективе сможет принимать на лечение до 1,5 млн человек в год. Даже если к этому добавить туристов, приезжающих не с лечебными целями, добиться сопоставимой с курортами Краснодарского края посещаемости Кавминвод все равно не удастся, не говоря уж о том, есть ли вообще в этом необходимость. Что же касается механического объединения городов Кавминвод как метода лечения межмуниципальных проблем, то без принципиального расширения полномочий местного самоуправления можно получить только возгонку этих проблем на качественно новый уровень.
