Политэкономический казус

Владимир Громковский
4 октября 2013, 15:41
Фото: Эксперт
Владимир Громковский

«С точки зрения мониторинга исполнения, который мы ведем совместно с бизнесом: срок исполнения наступил, из 173 мероприятий 84 исполнено, 37 в процессе исполнения, 52 (почти третья часть) не исполнено, причем статистика довольно сильно варьирует по отдельным "дорожным картам". Лидеры – это карты по энергетике, таможенному администрированию, поддержке экспорта, регистрации недвижимости. Больше всего неисполненных мероприятий – это карты по развитию конкуренции, строительству и регистрации предприятий».

Доклад министра экономического развития А.В. Улюкаева о ходе реализации планов мероприятий («дорожных карт»), направленных на улучшение инвестиционного климата в Российской Федерации 

«Мы сталкиваемся с тем, что зачастую решения, которые вносятся в правительство, не соответствуют исходным идеям "дорожных карт" и бизнес вынужден фиксировать неисполнение пунктов, хотя формально тот или иной документ в правительство внесен… На сегодня по карте по конкуренции мы видим серьезное неисполнение. …Мы сегодня видим, что у нас 80% исполнения в конце года будет достигнуто по плану, по факту – исполнение близко к нулю».

Замечание генерального директора АСИ А.С. Никитина к докладу А.В. Улюкаева  

Итак, разработанные «дорожные карты» исполняются плохо. Притом, по словам Никитина, и исполнение – больше для вида: бумаги, вносимые ведомствами в правительство как бы во исполнение «дорожных карт», суть дела выхолащивают. Неожиданно ли?

Понятно, что препоны для предпринимателей – не случайные недоработки, но намеренно выстраиваемые бюрократией препятствия. Препятствия, имеющие целью чиновничью корысть: либо уменьшить ответственность и облегчить труды, по возможности переложив их на предпринимателей, либо просто обрести барашка в бумажке за решение вопросов или их ускорение и т.д.

И что, какие-то «дорожные карты» должны разрушить хорошо устроенные кормления, перераспределив доходы назад, в пользу создающих их предпринимателей? Это было бы против самой сути чиновного правления. Ведь, если выразиться иными словами, служилому народу предлагается посредством выполнения «дорожных карт» совершить своего рода самоубийство: перестать быть хомячками – и стать ежиками. Но такого с иерархически организованным сословием быть не может: как и всякое живое или общественное существо, оно будет оборонять собственную самость – и контратаковать.

Надеюсь, начальники наши эту общую истину более или менее понимают. А вот чего они, похоже, не понимают – или не рискуют говорить вслух? – так это как с подобными вещами справляться. Между тем ответ существует, другое дело, что он крайне – в высшей степени – непрост в исполнении. И заключен в логическом продолжении самого замысла «дорожных карт»: сокращении числа бумаг, проверок, разрешений, требуемых государством от предпринимателей. А именно: если сокращается число бюрократических «изделий» и «услуг», необходимо сокращать и тех, кто ими промышлял, самих избыточных бюрократов.

«Дорожными картами» подобные меры не предусмотрены. Из чего следует, что даже действительные, а не чисто бумажные достижения по выполнению «дорожных карт» тщетны: из старых корней вырастут новые побеги, как выросли они в 2000-х, после некоторой потачки свободному предпринимательству растерянными и обнищавшими чиновниками 1990-х. (Не для того же, в самом деле, идут в чиновники, чтобы за скромный оклад выполнять сложную и ответственную работу, ворочая миллиардами? А если кто по юношеской наивности и идет за этим, его система либо исторгнет – и хорошо если не путем подставы прямо в казенный дом – либо переварит.) И что, сочинять потом новые «дорожные карты», для устранения новых «административных барьеров», превратив борьбу за деловой климат в постоянную часть бюрократической деятельности? Так это приведет только к разрастанию самой бюрократии. И примеры того уже вполне зримы: всего несколько лет, как начали проводить так называемую «оценку регулирующего воздействия (ОРВ)» новых законов и подзаконных актов на условия ведения дел – и уже слышны голоса о профанации исполнителями этого полезного дела («дорожные карты» АСИ – по сути та же ОРВ, только в отношении уже сложившихся порядков). А ведь ОРВ, хочешь не хочешь, требует дополнительных рук.

Единственный способ сокращения бюрократических препон – сокращение самих чиновников. Фундаментальное затруднение в том, что почти каждая чиновничья должность подразумевает не только вредные, но и необходимые, хотя бы с виду, управленческие задачи, записанные за ней законом или инструкцией. Поэтому просто ликвидировать «штатную единицу», устранив в соответствии с «дорожной картой» ненужные обязанности, невозможно: надо сначала перераспределить обязанности необходимые. Понятно, что сопротивление чиновничьей среды подобным мерам будет исключительно серьезным. Однако куда более сложный вопрос – кто бы мог подобным делом заняться? В стране чуть не два миллиона чиновников – сколько же понадобилось бы реформаторов? Где их раздобыть? И куда пристроить, когда работа окажется завершена?

Есть и другое соображение. Высшее выборное лицо сильно зависит от поддержки чиновничества. Это на сегодня чуть ли не единственная серьезная опора: хотя президент и набирает устойчиво значительное большинство голосов на выборах, биться за него на площадь избиратели не выйдут, их поддержка пассивная. Однако опора «чиновничество» сильная и своенравная: окажись ей что не по нутру, она способна подвести начальника и его низринуть (вспомнить судьбу Хрущева). Поэтому всякий властитель вынужден действовать с большой оглядкой, когда дело касается гидры бюрократизма. Всегда требуется какое-то другое сословие или иного рода общественная сила, на которую гидроборец мог бы опереться. И только если его положение исключительно прочное, можно ожидать более или менее заметных успехов.

Вообще же, назвать успешную антибюрократическую реформу, приведшую к серьезному уменьшению числа чиновников, пожалуй, и не сумею. Последняя из наиболее известных – возглавленная в начале 1990-х вице-президентом США Альбертом Гором – шла несколько лет и благополучно закончилась тем, что чиновников стало по ее итогам больше.

Сказанное не означает, что «дорожные карты» бесполезны. Однако они – дело чисто техническое, тогда как вопрос избыточных транзакционных издержек (делового климата, нагрузки на бизнес и т.д.) – это вопрос денег и власти, политический. И только сильнейшими политическими средствами (понятно, что не митингами, демонстрациями или выборами) может получить решение. Пока баланс сил внутри правящих кругов не в пользу высших лиц, никаких решительных перемен произойти не сможет. Отчего ослабляющие высшее начальство оппозиционеры (в том числе и «борцы с коррупцией») действуют на пользу сил инерции. И потому входят в фундаментальное противоречие с долгосрочными интересами предпринимательства.