Концессиям дали свободу

Александр Лабыкин
обозреватель журнала «Эксперт»
5 июля 2014, 09:00

Новый закон «О концессионных соглашениях» позволит появиться многим новым производствам, дорогам, мостам и социальным объектам за счет механизма отложенных платежей. Строить инфраструктуру сможет частный инвестор, а государство будет с ним рассчитываться за счет налогов от вновь построенных предприятий вдоль дороги. Но чтобы либеральные поправки в закон не обернулись злоупотреблениями, необходима тщательная экспертиза проектов

Государственная дума приняла в третьем чтении долгожданные бизнесом поправки в закон «О концессионных соглашениях», который в обновленном виде будет соответствовать мировой практике государственно-частного партнерства (ГЧП). Это позволит оживить десятки затормозившихся инфраструктурных и промышленных проектов и ускорит появление новых.

Трагичный опыт Саввы Мамонтова

В свое время известный русский промышленник и меценат Савва Мамонтов поплатился свободой за партнерство с государством. Своими инициативами он обогнал время, поскольку тогда в России закон не предусматривал той формы ГЧП, которую использовал Мамонтов. При строительстве железной дороги он взял во временное управление у казначейства судостроительный завод для последующего производства подвижного состава, что удешевляло проект, в том числе для государства. Но вложения государственного кредита в модернизацию завода прокурор расценил как хищение и арестовал Савву. (На самом деле история более сложная, в ней был замешан министр финансов, который в угоду иностранному бизнесу дискридитировал российских промышленников. Ошибка Мамонтоа была в том, что он поверил на слово министру, хотя знал, что законодательных основ такой формы концессии еще нет). Легендарному адвокату Федору Плеваке с большим трудом удалось доказать, что промышленник действовал в интересах отечества, которое получило в итоге и прибыльный завод, и экономическое оживление губерний за счет железной дороги.

В нынешнем виде закон «О концессионных соглашениях» тоже создавал большие проблемы и предпринимателям, и госчиновникам, многие из которых зареклись иметь дело с проектами в рамках ГЧП после судебных разбирательств.

«При обсуждении поправок в закон была учтена масштабная судебная практика, что позволит снять массу возникавших проблем, - пояснила «Эксперт Online» Марина Емельянцева, юрист компании «Налоговик», эксперт «Общественной думы». – У нас по закону госпредприятия и муниципальные не могут иметь в собственности объекты, и формально не были сторонами концессии. Поэтому часто проигравшие конкурс потнциальные инвесторы оспаривали в суде действовавшие концессии, хотя в проект уже были вложены деньги. Именно потому оспаривали, что концессия не учитывала интересы третьих лиц – тех самых государственных и муниципальных предприятий. Просто чтобы навредить».

В итоге главы муниципалитетов и регионов периодически оказывались по угрозой уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств, а инвесторы – под угрозой ответственности за мошенничество, как и «первопроходец» Савва Мамонтов.

Поправки эту проблему снимают: теперь ГУПы и МУПы могут выступать стороной концессии, а значит, в проекты ГЧП можно вовлекать объекты социальной сферы и культуры. В нынешнем виден закон был «заточен» в основном под строительство платных дорог, когда инвестор окупает проект за счет взимаемой платы за проезд, а после завершения концессии передает дорогу государству.

Теперь все полуразрушенные больницы, детсады можно будет отдавать в концессию на условии частичного коммерческого использования объекта. Например, при реконструкции (или строительстве новых) социальных учреждений часть помещения можно использовать в коммерческих целях или оказывать платные услуги при сохранении обязательной части бесплатного обслуживания Это существенно поможет муниципалитетам поправить дела в социальной сфере без особых бюджетных затрат.

«На сегодняшний день на территории Российской Федерации заключено порядка 79 концессионных соглашений, - говорит депутат Госдумы Виктор Звагельский. - Объем привлеченных инвестиций через концессионные соглашения составляет 1 трлн рублей, в основном в области ЖКХ. Данный законопроект направлен на расширение сферы применения концессионных соглашений и создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций».

Только за федеральными министерствами и их подведомственным учреждениям и предприятиями закреплено около 49 тысяч таких объектов. Все они смогут стать объектами концессионных соглашений, что позволит «развернуться» среднему и отчасти малому бизнесу.

… И печальный опыт «Мечела»

Наиболее масштабные перспективы для экономики и развития территорий открывает другая поправка, которая вводит понятие платы концедента (государства или муниципалитета). Это создает правовую основу для используемого в развитых странах механизма отложенных платежей (Tax Increment Financing, TIF).

«Предположим, инвестор хочет построить завод, на продукцию которого есть спрос, но к нему нужна дорога (канализация, водопровод, поселок, больница, и т.д.), - пояснил «Эксперт Online» Александр Баженов, директор Федерального центра проектного финансирования группы Внешэкономбанка. - При этом если дорогу будет строить этот промышленный инвестор, то его завод может быть неконкурентоспособен: или продукция дорогая, или срок окупаемости слишком длинный. А региональный бюджет не в силах построить дорогу, поскольку его бюджетные ассигнования запланированы вперед и привязаны к содержанию уже существующей сети. Но ведь другой частный инвестор мог бы построить дорогу, если бы государство с ним со временем расплатилось. Поэтому мы и предложили механизм TIF: один инвестор строит дорогу к заводу и государство с ним расплачивается не сразу, а в течение 10-15 лет. Если сразу в бюджете таких денег нет, то потом они появляются от налогов, который приносит новый завод, состоявшийся благодаря новой дороге. И не только он - вокруг дороги появятся другие коммерческие объекты».

Такая схема платежа позволяет исключить ситуации, в которой, например, оказалась компания «Мечел». Она построила на собственные средства железную дорогу к угольным месторождениям, а стоимость строительства заложили в цену угля, на который цены потом упали. «Мечел» в итоге потерпел большие убытки и до сих пор не может выбраться из долгов.

Теперь у крупных компаний открываются большие перспективы, а поскольку основные новые проекты сосредоточены на Дальнем Востоке, то с учетом больших средств на его развитие, механизм TIF должен показать себя здесь наиболее эффективно.

Гарантии государства позволят строить города

«Роснефть», «Норникель», «Газпром», «Еврохим», РУСАЛ», «Мечел», «АЛРОСА» и другие компании имеют уже проекты в высокой степени готовности на сумму несколько триллионов рублей. Предполагается, что часть инфраструктуры для их ноых производств будет профинансировано по механизму TIF.

Внешэкономбанк готов участвовать в кредитовании таких проектов как «Развитие международного аэропорта Владивостока», «Создание автодороги Владивосток-Находка–порт Восточный», «Создание рыбопромышленного кластера в Сахалинской области», «Строительство железнодорожного перехода через реку Амур на участке российско-китайской государственной границы в Еврейской автономной области» и другие.

Недавно компанией «Олимпик Сити» было заявлено об амбициозном проекте «Коридор развития «Байкал-Китай-Приморье». Речь идет о строительстве по этому маршруту железной и автомобильной дорог наряду с созданием вдоль них туристической инфраструктуры. При этом для банкиров принципиальной является и другая поправка: введение дополнительных гарантий со стороны государства по концессионному соглашению. Если вдруг возникли обстоятельства непреодолимой силы и срок окупаемости увеличивается, государство может внести соответствующие поправки в соглашение.

«Новый механизм расчета с инвестором облегчит нам поиск партнеров по проекту, - пояснил «Эксперт Online» Дмитрий Рябов, заместитель генерального директора «Олимпик Сити». – Основная трудность обычно не в том. чтобы найти инвесторов на проект, а в подготовке условий по нему. Такие условия как гарантированный платеж концедента, а главное гарантии по концессионному договору позволят нам существенно сократить сроки привлечения партнеров и подготовку проекта. Недавно в Харбине я убедился, что китайские инвесторы готовы вкладывать средства в наши инфраструктурные проекты, если будут прозрачные условия договора. Поправки такие условия в принципе создают, но важно посмотреть, как это будет работать на практике».

Другой проект «Олимпик сити» - строительство курортного «Города здоровья» в Минераловодском районе Ставропольского края тоже будет трудно реализовать без механизма отложенных платежей.

«Региональный бюджет вряд ли справится со строительством дорог и инженерной инфраструктуры для нового города, есть вариант привлечения средств в рамках государственных программ, но если теперь будет возможность привлечь частного инвестора, то реализация проекта пойдет быстрее, - говорит Дмитрий Рябов. – Вообще, дробление строительства на части и партнерство с другими участниками всегда делает любой девелоперский проект более привлекательным».

Есть надежда, что новые механизмы расчета с инвестором и дополнительные гарантии помогут оживить некоторые «замороженные» крупные проекты развития территорий. Например, проект развития Южной Якутии, который не удалось «поднять» даже с привлечением средств Инвестиционного фонда.

«Так необходимо 100 млрд рублей инвестиций в общественную инфраструктуру, по которой государство уже потратило 7 млрд рублей на разработку документации, чтобы 300 млрд рублей частных инвестиций были направлены в проекты, - говорит Александр Баженов. - На документацию промышленные инвесторы уже потратили 13 млрд рублей. Три года стоит проект. Но расчеты показывают, что дополнительных доходов бюджета от этого проекта КРТ в течение 14

лет будет достаточно, чтобы рассчитаться за 100 млрд рублей заемных денег на инфраструктуру, взятых по рыночной стоимости».

Справка:

Мегапроект по развитию Южной Якутии изначально рассчитан до 2019 года. В целом стоимость проекта (в ценах 2007 года) – около 422,5 миллиардов рублей, в том числе средства Инвестфонда РФ – 114, 5 миллиардов рублей, средства инвесторов – около 308 миллиардов рублей. Речь идет о строительстве следующих крупных промышленных объектов: Канкунская гидроэлектростанция. Инвесторы – Инвестиционный фонд РФ, ОАО «РусГидро» (ОАО «Южно-Якутский гидроэнергетический комплекс»). Эльконский горно-металлургический комбинат (Инвесторы ─ Инвестиционный фонд РФ, ОАО «Атомредметзолото». Ответственный исполнитель ─ госкорпорация «Росатом». Таежный горно-обогатительный комбинат(производство железорудного концентрата. Инвестор ─ ОАО «Инвестиционная группа “АЛРОСА“». Тарыннахский горно-обогатительный комбинат Инвестор – ОАО «Инвестиционная группа “АЛРОСА“. Селигдарский горно-химический комплекс. Инвестор – ОАО «Инвестиционная группа “АЛРОСА“». Инаглинский угольный комплекс. Инвестор – ООО «Колмар» (ЗАО «Якутские угли – Новые технологии»). Якутский центр газодобычи. Инвестор – ОАО «Газпром». Инфраструктура: две автодороги. Ответственный – Росавтодор. Пять железных дорог. Оответственный исполнитель – Росжелдор. ГЭС, объекты внешнего электроснабжения промышленных предприятий. Ответственный ─ Минэнерго).

Вскладчину будет быстрее

Некоторые поправки выглядят скорее техническими и даже удивительно, почему такие нормы изначально не были включены в закон «О концессионных соглашениях». Как говорят разработчики поправок, видимо, поскольку ранее не было практики концессий вообще, все ситуации предусмотреть было невозможно. В частности, нынешний закон не предусматривает возможности выступать участниками концессии сразу нескольких концедентов. Это важно при реализации межрегиональных проектов. Например, к строительству высокоскростных магистралей будет проще привлечь инвесторов, если концедентами по одному соглашению выступят сразу несколько регионов. Не придется проводить несколько конкурсов и соответственно несколько дорогих экспертиз проектов.

Поправки предусматривают и новые возможности модернизации убыточных котельных и прочей инженерной инфраструктуры для населения. До сих пор у нас заменяли угольные и мазутные котельные силами частных инвесторов, позволяя им на срок окупаемости сохранять высокий тариф. Экономический эффект складывался из того, что себестоимость производства энергии становилась меньше, а тариф оставался прежним. Но проблема в том, что во многих населенных пунктах население постоянно убывает. В итоге инвестор туда не идет, потому что тарифная выручка постоянно будет уменьшаться. Но механизм TIF позволит региональному бюджету направить на расчет с инвестором те субсидии, которые он сейчас платит энергетикам за пониженный тариф, установленный потребителям исходя из их платежеспособности. То есть новая котельная даст дешевую энергию, необходимость платить субсидии отпадет, и эти средства направятся на расчет с инвестором.

Дефицит бюджетов снижает энтузиазм

«Все это конечно замечательно, но главное, чтобы регионы не ударились в эйфорию и проводили тщательно экспертизу проектов, - говорит Юрий Крупнов, председатель наблюдательного совета Института демографии, миграционной политики и регионального развития. – Чтобы не получилось в итоге такого государственно-частного партнерства, как когда-то с иностранными инвесторами при строительстве завода сжиженного газа на Сахалине. По условиям договора о разделе продукции государство отдавало сырь в качестве компенсации части затрат инвестора на строительство завода. Но никто не заметил сразу, что эти затраты постоянно завышались под разными предлогами. Поэтому настораживает, что условия концессии могут меняться».

Обновленный закон предполагает заключение инвестиционного соглашения по инициативе одного инвестора. Сейчас в случае отсутствия других претендентов на объект конкурс признают не состоявшимся и потом объявляют повторно.

«В условиях дефицита инвесторов и свободных средств это позволит дать жизнь многим проектам и устранить излишнюю бюрократию, которая накладна и для бюджета. – говорит Марина Емельянцева. - Вообще многие поправки делают закон более гибким и я не согласная с тем, что для государства там есть какие-то риски: все-таки предусмотрена финансовая экспертиза и другие, которые позволят соблюсти гарантии бюджета. Есть ответственность концессионера за неисполнение условий договора».

«Я вижу в новеллах другие риски, - говорит Алексей Скопин, заведующий кафедрой региональной экономики и экономической политики НИУ ВШЭ. – Сможет ли регион возвращать плату инвестору за дорогу счет налогов от новых предприятий, появившихся вдоль этой дороги? Инвестор должен будет взять кредит под 10-15 процентов. И значит регион будет все это оплачивать, а налоги появятся только в обозримом будущем и не факт, что оправдают ожидания. Тем более в условиях нарастающего дефицита региональных бюджетов на это пойдут немногие».

Недостатком нового закона можно считать узость форм государственно-частного партнерства.

«Например, в США так развивали территории: при строительстве той же железной дороги концессионеру давали право сдавать прилегающую к дороге местность в аренду, - говорит Алексей Скопин. – В итоге он быстро окупал проект, вокруг которого появлялись коммерческие объекты. Причем самостоятельно, а не через органы власти за счет мифических налогов».

В России такая форма концессии возможна далеко не везде – лишь на просторах того же Дальнего Востока, где, впрочем, не так много свободных земель в привлекательных для освоения регионах.

И тем не менее, новый закон «О концессионных соглашениях» вселяет надежду инвесторов на участие в новых крупных проектах, открывает новые возможности малому и среднему бизнесу для участия в ГЧП-проектах.

«Другое дело, что сейчас многое будет зависеть от решительности муниципальных и региональных властей, ведь не многие отваживаются на что-то новое и не испытанное»
- говорит Александр Баженов