Бюджет 2022–2024: состояние стабильное

Георгий Бовт
кандидат исторических наук, политолог
18 октября 2021, 12:38

В Думу поступил проект федерального бюджета на 2022 год и до 2024. Одна только пояснительная записка к законопроекту уместилась на 612 страницах. Но главное уже и так ясно: главное - стабильность.

За 60 дней депутатам предстоит прочесть, осмыслить и вдумчиво одобрить 4645 страниц текста (весь бюджетный пакет составил 6915 страниц).

Главное, на что стараются обратить внимание и депутаты (от партии власти), и представители исполнительной власти, так это на то, что бюджет — социально-ориентированный. Президент Владимир Путин даже специально подчеркнул, что на социальные расходы в ближайшие три года планируется выделить 41,5 трлн рублей, а на здравоохранение — почти 11 трлн. В проекте бюджета он выделил три ключевых приоритета: социальная политика, экономическое развитие и здравоохранение.

Однако даже после этих слов пресс-секретарю президента Дмитрию Пескову пришлось отбиваться от обвинений в том, что бюджетные расходы на медицину и другие социальные сферы будут уменьшены. «Там нет большого сокращения социальных статей бюджета. Это неверная формулировка», — так сформулировал он свой ответ. Но ведь «не уменьшены» не равнозначно росту, тем более масштабному.

Между тем, если читать даже не сам текст законопроекта, а пояснительную записку к нему, то можно выяснить, что бюджетные расходы по «социальным» статьям, если трактовать буквально, сокращаются. По разделу «Здравоохранение» в следующем году — на 8,6% (до 1, 25 трлн руб.), по разделу «Социальная политика» — на 6% (5,84 трлн руб.).

Отчасти, сказывается то, что правительство рассчитывает на уменьшение влияния негативных факторов пандемии. Кроме того, не стоит забывать, что к общим федеральным бюджетным расходам по этим разделам добавятся, как минимум, расходы из внебюджетных фондов. Таких, например, как Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС), куда работодатели перечисляют сумму, равную 5,1% зарплаты каждого сотрудника. В прошлом году доходы ФОМС составили примерно 2,3 трлн руб. (расходы были почти такими же, чуть больше), и около десятой части этой суммы пришлось на трансферты из того же федерального бюджета. Примерно такая же пропорция трансфертов заложена и в законопроект о новом бюджете — они даже увеличиваются: так, в следующем году федеральный бюджет перечислит в ФОМС 326 млрд рублей (на 11% больше, чем планировалось ранее), в 2023 году — 326,7 млрд (на 10,6% больше, чем планировалось ранее, в 2024 году — 335 млрд (на 2% больше).

Пенсионный фонд вообще не менее чем на 40% зависит от федеральных трансфертов (более 3,5 трлн). При этом в ближайшие три года резко вырастет объем бюджетных ассигнований, направляемых в бюджет Пенсионного фонда на конкретное направление «Охрана семьи и детства»: в 2022 году они составят 628, 5 млрд рублей (рост на 31%), в 2023 году — 744 млрд рублей (рост на 28,3 %), в 2024 году — 818,2 млрд (рост на 10%).

В принципе, можно «покопать» и еще: по другим внебюджетным фондам, по статьям, формально не совсем «социальным», по региональным бюджетам — и, при желании, выйти на искомые цифры 41,5 трлн за три года на социалку и почти 11 трлн на медицину. К примеру, раздел «Физкультура и спорт» (хотя расходы на него тоже сократят в следующем — не олимпийском — году) отчасти может, в плане заботы о здоровье, пересекаться со вторым направлением, а нацпроект «Демография» (самый дорогой, на него за три года уйдет 2,6 трлн рублей) — с первым. Как, кстати, и статья «Охрана окружающей среды», расходы по которой вырастут аж на 26,2% уже в следующем году. Откуда-то взялись же эти цифры в 41,5 трлн.

В любом случае, резкого сокращения расходов на социальные нужды в бюджете все же не просматривается. Они, скорее, останутся более или менее стабильными, повышаясь на отдельных направления (поддержка семей с детьми, например) и урезаясь по другим.

Теперь о приоритетах.

Итак, на «социалку» в узком, буквальном смысле за три года придется почти четверть общего объема расходов — около 18,5 триллиона рублей. На втором месте по расходам «Национальная оборона» - почти 11 триллионов. На третьем — «Экономическое развитие» с примерно 10,5 триллиона рублей. На четвертом — «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» - 8,7 триллиона. Таким образом, в совокупности расходы на силовиков выходят на первое место. Иного было бы трудно ожидать в условиях тревожного нашего положения на международной арене. И это только открытые статьи, без учета засекреченных.

Впрочем, в жонглировании отдельными цифрами в миллиардах и триллионах, которые почти ничего не говорят простым обывателям (разве что только восхищают масштабами намечаемых свершений), толку мало. Важнее тенденции и общие представления правительства о том, куда и как пойдет страна. В этом плане новый бюджет — не столько бюджет «экономического скачка» (скачка там не просматривается), сколько выживания и сохранения стабильности в непростых внешнеполитических условиях. Очевидно также, что сверстан он во избежание резких экономических преобразований внутри страны (структурных и институциональных реформ), каковые могли бы спровоцировать политическую дестабилизацию — ввиду заведомой неопределенности краткосрочных результатов.

Государство таким образом стремится сосредоточить в своих руках как можно больше рычагов и ресурсов, не доверяясь всем прочим субъектам экономической деятельности — ни хозяйствующим, ни региональным. Государство вообще «поджимает» расходы, готовясь, видимо, интуитивно — или не интуитивно — к трудным временам. Так, общее сокращение госрасходов уже в следующем году составит 1,5% ВВП, и это на фоне огромного профицита бюджета. Законопроект бюджета вообще обращает на себя внимание перекосом в пользу накопления финансовых резервов и профицита, что потребует в том числе ужимания именно бюджетных расходов на социальную сферу. Зато такая подушка безопасности гарантирует относительно спокойное прохождение проблемных периодов, которых в непростых внешнеполитических условиях можно ждать чуть ли не в любой момент.

Есть и еще одно обстоятельство, которое заставляет правительство не шиковать с текущим расходами, а заботиться о пополнении «кубышки», в том числе на черный день. Оно связано с так называемым «энергопереходом» - переводом экономики развитых стран на экологически чистые и углеродно-нейтральные источники энергии. Мы не можем быть уверенными в такой ситуации в стабильности бюджетных доходов, связанных с экспортом углеводородов. Ясно, что это случится еще не сейчас, а в чуть более отдаленном будущем, но готовиться к нему нужно уже сейчас.

Между тем, поступление нефтегазовых доходов в федеральный бюджет на 2022 год прогнозируется в объеме 9,542 трлн рублей. В процентах к ВВП это вроде бы немного - 7,2%. А вот к общему объему поступлений в бюджет (чуть более 25 трлн, напомним) доля получается более чем внушительная -35,6%. В 2023 и 2024 годах объем нефтегазовых доходов также составит огромные 9,194 трлн и

8,564 трлн соответственно (это уже 33,2% в доле всех поступлений в бюджет). В этом сокращении просматривается тревожащие моменты: чем замещать-то будем? И чем ближе будет Запад к углеродно-нейтральной экономике, тем актуальнее будет звучать этот вопрос.

Отчасти, оптимизация ряда расходов (в том числе на здравоохранение) вызвана ожиданиями того, что худшее в пандемии уже позади. Скажем так: будет позади, начиная со следующего года. И тогда не понадобится таких сверхусилий, какие требовались для борьбы с заразой в последние полтора года. Пока, впрочем, на фоне резкого роста заболеваемости и смертности в стране, в то, что все рассосется уже через полгода, поверить трудно. Но посмотрим.

Да, активный мировой восстановительный экономический рост, начавшийся в этом году, уже принес российской экономике и бюджету немало дивидендов в виде резкого взлета цен на практически все основные товары российской экспорта: металлы, нефть и газ, удобрения, зерно и т.д. Но это же стало свидетельством раскручивания мировой инфляционной спирали — в результате накачки рынков триллионами долларов, евро и йен. И эта инфляция «импортируется» к нам, уже перевалив за контрольные показатели ЦБ и особенно больно сказываясь на продовольственном рынке. Почему правительство исходит из того, что она пойдет на спад уже в следующем году?

Еще правительство полагает, что темпы роста российской экономики будут весьма умеренными — в среднем 3% в ближайшие три года. И дабы прикрыть то обстоятельство, что эти показатели ниже общемировых (вопреки указаниям президента о том, что они должны быть выше среднемировых), решено… снизить прогноз по общемировым темпам: составив 6,0 и 4,6% в 2021 и 2022 годах, они, согласно документу, должны вернуться к допандемийному уровню 3,3 и 3,2% в 2023 и 2024-м.

Зато документ сверхоптимистичен в части прогноза российской инфляции — не более 4,2% (при том, что сейчас уже около 7%). Видимо, это свидетельствует о том, что правительство, наконец, решилось на обуздание аппетитов естественных монополий: рост их тарифов обещают сохранить умеренным, как раз на уровне не более 4%, что, скорее всего, будет существенно ниже реальной инфляции.

Закладываемые умеренные темпы роста ВВП России, в свою очередь, предопределят умеренные темпы роста благосостояния россиян (или их стагнацию). Для того, чтобы люди богатели, надо, чтобы ВВП рос не менее чем процентов на 5 в год. Такого роста не просматривается, но благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура, видимо, пока сохраняет надежду правительства на то, что удастся избежать традиционно жесткой увязки расходов на социальную политику с ростом экономики. Надо полагать, расчет на то, что заявленные расходы на «социалку» можно будет потянуть и без роста ВВП более чем в 3%. Поэтому до 2024 года располагаемые доходы населения хотя и не сильно, но вырастут: на 2,4% в следующем году и 2,5% в 2023-2024. Зато рост, как обещают, будет устойчивым.

Что еще бросается в глаза в проекте бюджета, так это то, что его доходы будут расти опережающими темпами относительно роста самой экономики. Уже в следующем году доходы бюджета увеличатся, как минимум, на 5,2%, до более чем 25 трлн рублей. Одни только сборы налогов возрастут на 1,382 трлн, тогда как общие бюджетные расходы лишь на 263 млрд (до 23,694 трлн). Профицит, который в следующем году составит 1,3 трлн рублей (1% ВВП), пойдет в том числе на пополнение ФНБ, который за три года едва ли не удвоится — с нынешних 14 трлн до примерно 23,2 трлн рублей. Из почти 76,3 трлн рублей доходов на три ближайших года больше половины — 40,2 трлн — соберут именно за счет налогов.

Больше всего увеличатся доходы от НДС, но также предполагается резкий рост поступлений от НДФЛ. Если в этом году доходы от НДФЛ планируются на уровне 81,3 млрд, то уже в следующем — почти 187 млрд, а в 2024-м — 203,7 млрд. Очевидно, в первую очередь, за счет лучшей собираемости налогов (в том числе с учетом резкого роста числа зарегистрированных самозанятых), поскольку аналогичного роста в доходах населения в бюджете не просматривается.

Почти в два раза быстрее роста экономики будут расти и доходы от налога на прибыль предприятий. Так, в 2022 году объем поступлений в бюджет увеличится, по сравнению с текущим годом (правда, надо учитывать сравнительно низкую базу в условиях пандемии), на 8,1%, в 2023 году по сравнению с 2022 — на 4,0%, а в 2024 году по сравнению с 2023 годом на 5,6%. То есть, рост поступлений от налога на прибыль стабильно будет намного превышать темпы роста экономики в целом.

Аналогичным образом вырастут и поступления в бюджет от, например, акцизов по подакцизным товарам, ввозимым на территорию страны. Вроде бы сумма сама по себе скромна - 140,3 млрд рублей, что раз в десять меньше поступлений от налога на прибыль предприятий, но опять-таки рост на 9,6% по сравнению с 2021 годом; далее годовой прирост составит 4,3% и 4,2%.

В условиях столь жесткой бюджетной политики на фоне непростого инвестиционного климата, высокой ключевой ставки, слишком медленно растущих (или стагнирующих) доходов населения и малого роста потребительской активности дальнейший рост экономики вызывает опасения. Найдется немало критиков, которые усмотрят в проекте бюджета отсутствие механизмов стимулирования инвестиций на фоне увеличения налоговой нагрузки на предприятия. Другие постараются «войти в положение» государства: изымая средства у предприятий и граждан, оно намерено направить их в том числе на реализацию нацпроектов — в совокупности за три года около 8,8 трлн. руб. А «на развитие экономики и поддержку регионов предполагается выделить 15,1 трлн рублей», сказал президент. Но для того, чтобы эти огромные деньги не ушли в песок, было бы полезно повысить исполняемость многих нацпроектов, которая, подчас, заметно отстает от плановой. Дисциплина исполнения там традиционно заметно ниже, чем по основным бюджетным статьям.

Так или иначе, нынешний проект бюджета еще более усиливает бюджетный централизм в ущерб бюджетному федерализму. Государство — главный актор, оно старается собрать как можно больше, чтобы самому и распределять как можно больше, исходя из того, что именно в Москве смогут эффективнее распорядиться этими деньгами, не разворовав и не разбазарив. Средства, изымаемые из экономики и потребительского рынка и пополняющие без того профицитный бюджет, затем частично вернутся в различных видах федеральной социальной политики — в целях повышения ее адресности и эффективности. По сути, основной акцент в экономической политике по-прежнему делается на государственные (федеральные) инвестиции — через те же нацпроекты. Однако и они сами по себе не могут — и не будут, как следует из проекта бюджета, — расти взрывным образом, обеспечивая стремительный подъем ВВП. Играть придется в долгую.

Еще сильнее, например, собираются централизовать доходы от НДПИ на черные и цветные металлы и минеральные удобрения: в пропорции 83% к 17% в пользу федерального бюджета против региональных. До сих пор регионы получали 60% от поступлений НДПИ и хотели бы большей свободы в распределении этого вида природной ренты. Однако в правительстве считают, что время такой свободы еще не пришло, и поэтому, видимо, считают нужным сократить межбюджетные трансферты, в том числе на социальные нужды, в следующем году на 6,2% (до 1,02 трлн руб).

Напряженность внешнеполитического момента вполне отражена в росте расходов на оборону, которые снова (в отличие от нынешнего года с его чрезвычайными «пандемийными» тратами и 2020-го) несколько превысят прямые расходы на развитие экономики — более 3,5 трлн руб. против 3,46 трлн. Они все равно будут меньше (без учета расходов на национальную безопасность) расходов на социальную политику (более 5,8 трлн руб. в 2022 году — это увеличение по сравнению с ранее планировавшимися 5,6 трлн). В 2024 году соцрасходы станут еще больше, достигнув 6,3 трлн, основная часть этих денег уйдет на пенсионное обеспечение — в основном, на различные дополнительные выплаты пособий, пенсий и компенсаций. Отчасти это будет способствовать поддержке потребительского рынка. Однако стимулирование спроса «вертолетными деньгами» — это точно не наш путь, и это тоже вполне очевидно из проекта бюджета.

При этом по линии Минобороны есть и расходы, проходящие по разделу «Национальная экономика» (на развитие связи и информатики). Да и пенсии бывшим военнослужащим, выплачиваемые через Минобороны, проходят по разделу «Социальная политика». Однако такие пересечения в бюджете — сплошь и рядом, поэтому и трудно точно выделить, какие именно расходы «социальные», а какие — «не очень». С другой стороны, трудно спорить с тем, что пенсии военным — это «социальное». Тут вам не Америка, где они в бюджете Пентагона записаны.

В общем и целом же о проекте бюджета можно сказать, что он нацелен главным образом на сохранение стабильности во всех ее проявлениях. Как говорится, главное, чтобы не было войны. Ну а если что — то мы и к ней готовы.