Бюджет по властной вертикали

Алексей Волков
29 мая 2006, 00:00

Проведенная в Швеции финансовая реформа не только помогла преодолеть глубокий кризис, но и позволила существенно оздоровить всю экономику страны, укротить инфляцию и снизить уровень государственного долга

Кризис начала 90-х годов с его высокой безработицей фактически подорвал государственные финансы Швеции: дефицит бюджета достиг огромных размеров, резко выросли процентные ставки, а бремя государственного долга стало давить на социальные трансферты и услуги в сфере благосостояния. Поэтому уже в середине тех же 90-х финансовая политика страны подверглась кардинальной перестройке. Прежние формы составления госбюджета были ужесточены и изменены практически во всех звеньях. Это относилось как к деятельности правительства по формированию бюджета, так и к его обсуждению и принятию в риксдаге. Кроме того, были внесены новые положения и в процесс определения целей экономической политики и выполнения органами власти решений по текущему бюджету.

Не выше потолка

Базовыми положениями современной экономической политики Швеции являются здоровые государственные финансы, стабильность цен и отлаженная система заработной платы. В условиях плавающего валютного курса и установленных Риксбанком инфляционных рамок в сфере денежно-кредитной политики основная цель финансовой стратегии состоит в создании благоприятных предпосылок для экономического роста и занятости путем достижения положительного сальдо государственных финансов и удерживания под контролем объема расходов.

В целом же финансовая и бюджетная политики в Швеции сегодня определяются двумя основными целями: государственные финансы должны обеспечивать превышение доходов над расходами в течение конъюнктурного цикла в среднем в размере 2% ВВП (эта цель поставлена с 2000 года), а расходы не должны превышать установленного потолка. Надо заметить, что с 1997 года, когда были введены потолки расходов, государственные затраты ни разу не превысили запланированных лимитов.

Причем процедура совершенствовалась. Так, в проекте бюджета на 2003 год размер превышения доходов над расходами стал определяться не на три следующих финансовых года, а лишь на один ближайший. Причина в том, что динамику экономической конъюнктуры трудно спрогнозировать на длительный период времени, а цель каждого конкретного финансового года определяется с учетом как конъюнктурного положения, так и ситуации с величиной положительного сальдо госбюджета.

При этом важнейшим инструментом бюджетной политики стали потолки расходов. Они по-прежнему устанавливаются на три года вперед, и расходы центрального правительства ни в коем случае не должны превышать эти лимиты. Они также позволяют обеспечивать превышение доходов над расходами в государственном секторе. В целом подобная система оказалась эффективной, и она дала возможность Швеции встретить спад мировой конъюнктуры, имея вполне здоровые государственные финансы. Тем самым удалось намного сильнее стимулировать и внутренний спрос.

В последние десятилетия характерной тенденцией бюджетно-финансовой политики стал явный рост государственного долга Швеции. Если до 70-х годов он составлял около 20% ВВП, то уже в конце 70-х--начале 80-х быстро достиг уровня 65% ВВП. Затем чуть сократился (в конце 80-х был ниже 50%), но самый суровый финансовый кризис в прошлом веке, пришедшийся на начало 90-х, увеличил его примерно с 600 млрд крон в 1990 году почти до 1400 млрд в 1996-м, что составило 80% ВВП. Долг возрос в 1991─1993 годах из-за огромного дефицита госбюджета и стабилизировался примерно на уровне 80% ВВП в 1994─1997-м. Однако успешное развитие шведской экономики в последующие годы позволило сократить отношение госдолга к ВВП и в начале XXI века стабилизировать его на уровне около 50%.

Минфин против остальных

Глубокий кризис государственных финансов Швеции в начале 90-х годов заставил социал-демократическое правительство страны провести реформы и в самом процессе составления бюджета. Важнейшим из нововведений стало составление бюджета по властной вертикали сверху вниз. Сейчас проект подается на рассмотрение риксдага в сентябре каждого года и охватывает предстоящий бюджетный год (теперь он совпадает с календарным).

Работа над предложениями по бюджету идет довольно долго. Он составляется в виде скользящего бюджета на три года, который пересматривается дважды в год. Совокупные расходы сведены в 27 статей, и для них предусмотрен потолок, который должен действовать в течение трех лет. Однако уровень этих потолков подлежит обсуждению.

Различные государственные службы представляют в свои министерства предложения по сметам, где указано, в каких ассигнованиях из государственной казны они нуждаются в наступающем году. Управление рынка труда, например, вносит свои предложения на рассмотрение министерству экономики, а СИДА (учреждение по делам помощи иностранным государствам) -- министерству иностранных дел. Затем министерства обобщают все заявки и передают их в министерство финансов вместе со своими предложениями.

Минфин сопоставляет полученные требования и выходит с ответным предложением. В нем министр финансов сообщает, сколько средств есть в государственной казне и как их можно израсходовать на те или иные цели. Этот документ становится основой для дискуссии между финансистами и другими министерствами. Естественно, в "бюджетном споре" министр финансов старается заставить остальных согласиться со своими требованиями, в то время как его коллеги-оппоненты пытаются не потерять объем своих заявок.

Итогом обсуждений становится весенний проект бюджета, который представляется в апреле. Он включает как сами предложения по бюджету, так и финансовый план, в котором правительство называет основные направления экономической политики, а также прогноз вероятного развития экономики. При этом в ряде приложений детально рассматриваются расходы министерств по разным отраслям и то, как органы более низкого звена будут использовать выделенные средства.

Проект рассматривается различными парламентскими комиссиями и после этого обсуждается в риксдаге. При этом результаты прений, мнение комиссий риксдага, а также какие-либо перемены в экономической ситуации могут привести к изменениям в проекте. Все это будет внесено в последний -- сентябрьский -- вариант бюджета. Ну а когда риксдаг принимает решение о госбюджете на следующий год, во всех госорганах начинается подготовка к выработке предложений новых смет, которые они будут представлять уже к следующему финансовому году.

Пусть отвечает министр

В такой модели составления бюджета сейчас особо важную роль стало играть министерство финансов. На первом этапе (в январе-феврале) оно уточняет перспективы экономического развития и дает прогноз основных макроэкономических показателей на предстоящие три года. Это позволяет предвидеть объемы расходов и ассигнований. В марте правительство в целом определяется со своей будущей экономической и бюджетной политикой. В апреле в риксдаг вносится "весенний" законопроект, который обсуждается и в июне одобряется риксдагом. В июне же минфин утверждает предварительные показатели бюджета. В сентябре законопроект по бюджету вносится в парламент, который в ноябре должен принять решение относительно потолков расходов, рамок областей расходов и доходов центрального правительства. В декабре риксдаг принимает решение об ассигнованиях из государственного бюджета.

Изменения, вносимые в риксдаге в процессе обсуждения и принятия бюджета, связаны с тем, что уровень расходов рассматривается комплексно -- на три года вперед при помощи потолков расходов, а само принятие бюджета происходит в два этапа. Таким образом, бюджет рассматривается "сверху вниз": работа начинается с целого и заканчивается деталями. На ранней стадии риксдаг также принимает решение относительно целей финансовых накоплений государственного сектора на ближайшие годы.

После утверждения бюджета риксдагом в декабре правительство рассылает свои решения о целях и ресурсах бюджетной политики во все органы власти. Здесь важным новшеством в сравнении с прежней системой стало то, что потолки расходов устанавливаются на три года: предстоящий и два последующих. Эти агрегатные показатели создают рамки для бюджетного процесса, а заодно и укрепляют бюджетную дисциплину.

Максимальные уровни совокупных государственных расходов одобряются риксдагом. На заседании кабинета министров Швеции устанавливаются индикативные уровни расходов по тем самым 27 статьям. Причем сумма всех этих затрат меньше потолка совокупных расходов, а разница составляет "избыток по статьям бюджета" и ослабляет воздействие возможных ошибок в прогнозах. За расходы по своим статьям ответственность несет каждый из министров.

Очевидно, что в краткосрочном плане новый процесс составления бюджета Швеции способствует консолидации. Одобряемые риксдагом потолки расходов на несколько лет вперед привели к своего рода инерции в увеличении номинальных расходов. Дело в том, что при каждом ежегодном решении об уровне расходов его можно свободно устанавливать лишь на последний из трех лет, а уровни на первый и второй годы ограничены предыдущими решениями.

Такой механизм существенно усилил позиции правительства меньшинства в переговорах с поддерживающими его партиями по бюджетным вопросам. В то время как оппозиционным партиям с сильно различающимися политическим взглядами в риксдаге весьма сложно объединиться по вопросу об альтернативном бюджете.