За последние двадцать лет мы осознали необходимость военного вмешательства в тех случаях, когда правительства грубо нарушают права человека и международный порядок. В последующие двадцать лет нам предстоит научиться столь же эффективно предотвращать конфликты, как и вмешиваться в них. Даже самая дорогостоящая политика предотвращения конфликтов с точки зрения человеческих жизней и ресурсов все равно обходится намного дешевле, нежели самое дешевое вмешательство.
Недавнее исследование, проведенное Комиссией Карнеги по предотвращению кровопролитных конфликтов, показало, что затраты международного сообщества на семь основных войн 1990-х гг., не считая Косово и Восточного Тимора, составили 199 миллиардов долларов. Прибавьте последние два конфликта, и цифра в 230 миллиардов покажется вам не столь уж далекой от истины. Эффективное предотвращение конфликтов могло бы помочь сэкономить преобладающую часть этой гигантской суммы. Что еще важнее, это бы могло спасти сотни тысяч человеческих жизней.
Снова и снова разногласиям разрешают перерасти в споры, а спорам - в смертоносные конфликты. Снова и снова тревожные признаки игнорируются, а мольбы о помощи оставляются без внимания. Только после ставших реальностью смертей и разрушений мы вмешиваемся. Мы начинаем ценить предотвращение конфликтов лишь тогда, когда становится слишком поздно.
С моей точки зрения, предотвратить конфликты, когда это очевидно возможно, не удается по трем основным причинам. Во-первых, нежелание одной или нескольких сторон конфликта соглашаться на какое бы то ни было вмешательство со стороны. Во-вторых, недостаток политической воли на самых высоких уровнях международного сообщества. В-третьих, отсутствие интегрированных стратегий предотвращения конфликтов в системе ООН и в международном сообществе. Из всех названных причин самой важной является недостаток воли к действию. Без политической воли к действию никакая более совершенная координация или система раннего предупреждения не переведет осознание проблемы в плоскость действий. Основатели ООН готовили устав этой организации исходя из трезвого взгляда на человеческую природу. Они были свидетелями того, что человечество способно развязать войну, отличающуюся не имеющим себе равных зверством и беспрецедентной жестокостью. Более того, они наблюдали, как попытки предотвратить конфликт потерпели поражение, когда такое предотвращение, в течение всего периода 1930-х гг., было все еще возможно и все говорило о надвигающейся войне.
Будучи реалистами, мы должны также осознавать, что в некоторых случаях явная несговорчивость участников конфликта и непреклонность воюющих сторон обусловливают малую вероятность того, что попытки вмешательства окажутся успешными. Мы отнюдь не заблуждаемся и насчет трудности реализации политики по предотвращению конфликтов. Для начала: издержки предотвращения должны быть оплачены сейчас, а извлечь из этого выгоды удается в некоем отдаленном будущем. И выгоды эти неосязаемы - если попытки предотвратить конфликт оказываются успешными, ничего не происходит. Чтобы пойти на такой политический риск при наличии столь малых очевидных выгод, необходима убежденность и хорошее предвидение.
Во-вторых, существуют барьеры, препятствующие институциональному сотрудничеству, которое необходимо для предотвращения конфликтов. В правительствах различных стран и в международных организациях департаменты, отвечающие за безопасность, обычно знают о развитии или управлении очень немного; те, кто отвечает за развитие или управление, редко думают об этих вопросах с позиции обеспечения безопасности. Выявить такие ограничения - это отнюдь не совет, продиктованный отчаянием. Это необходимое, пусть и не достаточное, условие прогресса.
ООН долго доказывала, что хорошее управление, демократизация, уважение к правам человека и политика, ориентированная на справедливое и устойчивое развитие, являются лучшим способом предотвращения конфликтов в долгосрочной перспективе. Изменившиеся за последние годы схемы глобальных конфликтов и управления, в особенности с учетом демократизации, служат достаточным доказательством того, в чем мы убеждены.
Больше голосований, меньше войн
В течение 1990-х годов происходило примечательное, но оставшееся почти незамеченным сокращение глобальных военных действий. Закончено было больше старых войн, нежели начато новых. В 1989-1992 гг. каждый год начиналось в среднем восемь новых этнических войн; сегодня - в среднем две в год. За 1992-1998 гг. масштаб и интенсивность вооруженных конфликтов по всему миру сократились примерно на треть. Число правительств, избранных демократическим путем, увеличилось приблизительно в той же пропорции.
Мы не можем говорить о том, что увеличение числа демократических государств обусловило сокращение масштабов военных действий. Этому также способствовали другие факторы, прежде всего окончание холодной войны. Однако факты свидетельствуют в пользу давно известного, хотя и широко не пропагандируемого вывода, что в демократических странах уровень внутреннего насилия намного ниже, нежели в странах недемократических. Улаживание конфликта ненасильственным путем составляет самую суть демократии. В эпоху, когда 90% войн ведется внутри стран, а не между странами, значимость этого вывода для предотвращения конфликтов представляется очевидной.
Предотвращение конфликтов - не панацея. Необходимо, чтобы правительства действовали добросовестно и ставили благосостояние граждан выше узких групповых интересов. Однако мы знаем, что некоторые склонные к конфликтам государства видят в политике по предотвращению конфликтов угрозу собственным полномочиям и привилегиям, особенно если такая политика делает упор на демократизации и хорошем управлении. По этой причине такие правительства склонны отказываться от политики предотвращения конфликтов.
Тот факт, что предотвращение конфликтов не всегда будет успешным, является аргументом против наивного оптимизма, но не против активных действий в поддержку демократизации, хорошего управления и иной политики по предотвращению конфликтов.
