Ворующие по закону

Александр Привалов
научный редактор журнала "Эксперт"
21 февраля 2000, 00:00

Повальную коррупцию в России может победить либо полицейский режим, либо планомерное исправление законов. Пора выбирать

Диагноз

Как не было в России рыночной экономики, так ее и нет. Девяностые годы не стали революционными в смысле смены общественно-экономической формации. Так ли уж велика разница между "плановым" чиновластием до 1991 года и "рыночным" чиновластием - после? Распределительный характер производственных отношений не исчез, он лишь поменял форму. Чиновничья братия, с облегчением сбросив бремя руководства своих же сородичей из партийных структур, принялась размножаться и простирать руки свои во все дела человеческие. И замечательно преуспела.

Не сразу и вспомнишь, в каких нишах экономики у нас по-настоящему рыночные отношения и не зависящая от чиновников конкуренция. Успешность, а нередко и само существование подавляющего большинства титульно частных компаний целиком зависит от доброй воли чиновников - распределяющих "заказы", определяющих "тарифы", дарующих и отнимающих "льготы". Предприниматели, не вынужденные включать несытую сволочь (выражение Петра Великого) в свои бизнес-схемы, остаются на Руси дивным исключением.

Экономические следствия этого очевидны. На уровне отдельной фирмы включение в бизнес чиновника приводит к повышению, вежливо говоря, трансакционных издержек, неизбежному принятию стратегически неосмысленных решений и к неустойчивости бизнеса. Конкурентоспособность бизнеса - в лучшем случае под вопросом. На уровне отраслей или всей экономики бешеная чиновничья активность означает постоянное перераспределение разнообразных ресурсов от лидеров к аутсайдерам, то есть катастрофическое снижение эффективности целого. О конкурентоспособности здесь смешно и говорить.

Социальные следствия ничуть не лучше. Отношение к государству как к злой грабительской силе стало повальным. Тезис "сколько ни воруй у государства, все равно своего не вернешь" никому не кажется гиперболой. Надеяться на то, что, запустив серию сколь угодно громких показательных процессов, можно переломить общественное мнение, значит самым грустным образом заблуждаться. Доверия так не внушить.

Работает самовоспроизводящаяся махина: государство считает необходимым, чтобы его чиновники "рулили" тем и сем, пятым и десятым; поэтому чиновников разводится все больше; бюджет пуст, поэтому им платят гроши - и они все более активно занимаются самообеспечением; этот процесс надо вводить в какие-то рамки, поэтому приходится увеличивать количество чиновников... Ничего нового здесь нет - и мы, привычно вздыхая, говорим о коррупции. Диагноз этот, впрочем, следовало бы уточнить. "Коррупция" по-латыни - "порча"; между тем вмешательство чиновника в распределение всевозможных активов бывает вредоносно и тогда, когда именно этот чиновник ничуть не испорчен и лично честен. На наш взгляд, вернее было бы говорить о государственном рэкете. Это даже не метафора: обычный рэкет - это насильственное встраивание бандита в бизнес, государственный - насильственное встраивание в бизнес чиновника.

Но, в конце концов, не в терминах дело. Коррупция - так коррупция. Что с ней делать будем?

Лечение - рецепт публикуется впервые!

Удивительно в вечной российской борьбе с коррупцией слуг государевых не то, что она вечна, а то, что в ней никогда не применялся рецепт, совершенно очевидно вытекающий из общепризнанного диагноза. Век за веком мздоимцев и казнокрадов клеймили, секли, били батогами и сажали, сажали, сажали - и век за веком на вопрос: "Что делается в России?" - отвечали: "Воруют!" И ни разу ни власти, ни общество не захотели отдать себе отчет в том, что львиная доля воровства осуществляется по закону. Закон фиксирует точки соприкосновения чиновника с теми или иными активами и дает ему некий простор для маневра. В определенном проценте случаев чиновник решает, что этот простор позволяет и воровать. Заметим, что именно поэтому вора не так-то просто ловить: подавляющая часть его телодвижений точь-в-точь совпадает с телодвижениями его неворующего коллеги. Таким образом, главная причина распространенности воровства не в слабости или малочисленности контролеров и уж, конечно, не в мягкости Уголовного кодекса, а в технологической слабости действующих правил.

Трудно поверить, что такая слабость сохраняется в нашей нормативной базе случайно. Ее постоянное воспроизводство возведено в национальную традицию - "Эксперт" напоминал недавно о так называемом Правиле N1 М. М. Сперанского, отца русской бюрократии в ее современном виде: ни одно государственное установление не должно быть прописано так, чтобы его можно было применять без прямого участия чиновника. Кто такой граф Сперанский, сегодня помнят далеко не все, но дело его живет.

И если мы действительно хотим избавиться от коррупции, то мы должны прежде всего признать, что для этого нужны не заклинания, а сугубо конкретная работа - и не правоохранительного, а правоустанавливающего толка. Эффективная борьба с чиновным воровством должна основываться не на устрожении наказаний, а на ревизии действующих законодательных норм. Цель ревизии может быть задана однозначно: борьба с Правилом N1, то есть выделение в законодательстве норм (или отсутствия таковых), дающих право чиновникам любого уровня на распределение активов любого качества и любого объема, - и переформулирование их в автоматические.

Иные из таких дыр (например, предоставление чиновнику права единолично определять некий параметр в широкой вилке - без формулирования внятных критериев) очевидны, иные - довольно глубоко запрятаны. Поиск таких мест должны вести практикующие предприниматели и юристы. Ликвидацию выявленных дыр должны оперативно проводить законодательные органы. Цель нашей статьи - привести несколько характерных примеров, чтобы доказать правильность рекомендуемого лечения.

Отрицательный пример: Федеральный закон о несостоятельности

Полная власть чиновников на предприятии, попавшем под процесс о несостоятельности, как показала практика, устанавливается на основании всего четырех статей: 25-й, 59-й, 71-й и 185-й. Мы пишем "показала практика", потому что не можем безукоризненно доказать, что законодателем так и было замышлено. К предположению о сознательной закладке мины тем не менее приводит Положение о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих (утверждено постановлением правительства N1544 от 25.12.98), вступившее в силу с 1 марта 1999 года - в полном соответствии со статьей 185 - и доведшее вытекающую из названных статей схему до логического завершения. Для нас в этом положении существен пункт 7, связывающий арбитражное управление на крупных или "социально значимых" предприятиях с понятием лицензии третьей категории. Кто не знает, что это такое, вскоре поймет.

К лету прошлого года ФСДН получила от своих терагентств и утвердила региональные списки социально значимых предприятий. Поскольку никаких критериев социальной значимости опубликовано никогда не было, можно предположить, что в списки оказались включены все предприятия, которые нужно было включить. Впрочем, если кого по нечаянности и забыли, этот промах можно в любой момент исправить - списки не закрыты для дополнений. Дальше все просто. Банкротится интересное предприятие. Если оно еще не носит титула социально значимого, этот титул ему присваивается. Теперь место арбитражного управляющего и даже его заместителя может занять только человек, обладающий лицензией третьей категории. Так вот: в России таких людей нет - и неясно, когда они смогут появиться, поскольку для получения лицензии третьей категории человек должен (пункт 12 того же положения) представить доказательства проведения на правах лицензиата второй категории двух внешних управлений или конкурсных производств, получивших положительное заключение экспертной комиссии по арбитражному управлению, а также свидетельство о сдаче соискателем экзамена. Но ни о существовании такой экспертной комиссии, ни о программе упомянутого экзамена до нынешнего дня никто и нигде никого не оповещал. Если они и есть, то скрываются настолько тщательно, что лицензию третьей категории не получит никакой Ли Якокка.

Ну а раз лицензиатов третьей категории нет, то, в соответствии со статьями 59, 71 и 185, управляющим на интересном предприятии становится сотрудник органа ФСФО (так теперь называется ФСДН, которая прежде называлась ФУДН - прогресс не остановишь). Этот сотрудник становится генеральным директором, советом директоров и общим собранием акционеров несчастного предприятия в одном лице - и рулит в пользу своего единственного начальника, то есть (хотя сам он - чиновник федеральный) губернатора. Так оно обычно и бывает: под разговоры об общегосударственном интересе очень удобно вести регионализацию имущества.

Более бесспорной иллюстрации к тезису о встраивании чиновника в предпринимательскую схему нельзя и вообразить: несколько статей закона и пунктов положения не позволяют себя обойти ни при каких обстоятельствах.

Примеры? Извольте. Приведенная конструкция в полном объеме была недавно реализована с Камчатским морским пароходством. Не в точности таких, но сходных случаев - сколько угодно. Самый, кажется, известный - Кемеровская область. Именно область, а не какое-то конкретное предприятие, поскольку там применение этой схемы поставлено на поток. Губернатор А. Г. Тулеев таким образом выставлял частных управленцев и с "Запсиба", и с КМК, и с Новокузнецкого алюминиевого. Залезут в его вотчину другие - и других выставит.

Случай, как видим, очень запущенный, а поэтому именно на нем мы продемонстрируем предлагаемые средства лечения - с подробностью, не очень принятой в журнальных статьях.

Первая мысль, которая приходит в голову, - изменить положение новым постановлением правительства - должна быть отринута. Не станем мы просить барина, чтобы он велел своим дворовым нас не трогать. Вмешаться должен законодатель, соответствующим образом изменив основополагающий федеральный закон.

Убрать пункт 4 статьи 185 (В случае непредставления арбитражному суду в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, кандидатуры арбитражного управляющего арбитражный суд вправе назначить арбитражного управляющего из числа сотрудников государственного органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению по представлению последнего.) - ну не рассматривать возможность непредставления кандидатуры, как не рассматривает закон случаев людоедства в зале суда.

Из пункта 2 статьи 25 убрать пол-абзаца, приводимые нами в угловых скобках (Государственный орган по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению: ... ведет учет и анализ платежеспособности крупных, а также экономически или социально значимых организаций, представляет предложения по финансовому оздоровлению указанных организаций в Правительство РФ), - ну не давать госоргану законного основания ввязываться в бизнес-проблемы.

Убрать вторую фразу - снова в угловых скобках - из пункта 1 статьи 59 (Временный управляющий назначается арбитражным судом из числа кандидатур, предложенных кредиторами, а при отсутствии указанных предложений из числа лиц, зарегистрированных в арбитражном суде в качестве арбитражных управляющих. При отсутствии указанных лиц кандидатура временного управляющего предлагается государственным органом по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению по запросу арбитражного суда в недельный срок с момента получения указанного запроса.). Лицензированные управляющие отвечают за свою работу и лицензией, и собственным имуществом - чиновник не отвечает ничем.

По тем же причинам и точно так же сократить пункт 5 статьи 71.

Вообразите: пять минут работы пленарного заседания Государственной думы - и федеральный закон, регулирующий остро модную сферу экономической жизни, перестает быть неиссякающим источником коррупции. Не совсем, правда, перестает - ниже мы увидим, что в нем есть и еще бреши, - но исполнительной власти он более не пособник.

Положительный пример: Федеральный закон о рынке ценных бумаг

Сказать, что этот закон, регулирующий весьма обширную и заведомо лакомую сферу, безукоризнен, язык не поворачивается. Всякому, кто его читал, известно даже, где в нем зарыт основной массив глупостей - в статьях 42, 43 и 44, трактующих соответственно о функциях, решениях и правах Федеральной комиссии по ценным бумагам (ФКЦБ). Длина, запутанность - попросту говоря, явная избыточность этих статей поразительна. Результат перегруженности ФКЦБ властными полномочиями очевиден: количество чиновников в расчете на одну операцию, производимую на российском рынке ценных бумаг, далеко превосходит самые бредовые мечты заморских ценнобумажных бюрократов. Однако прямой рулежкой активами ФКЦБ заниматься не позволено. Порой она, конечно, досаждает несуразными приставаниями профессиональным участникам рынка, но, как показала практика, если она уж очень зарвется, ее приставания можно отбить в суде - это же совсем другое дело!

Мы вспомнили об этом законе только затем, чтобы показать - ведь может же законодатель, если захочет, принять закон, не подпускающий чиновника к активам. К сожалению, это случай не типичный. Чаще такие возможности в нормативных актах есть.

Типичный пример: Федеральный закон об акционерных обществах

Этот закон, в сущности, весьма неплох. Он неплох вообще - с тех пор, как он вступил в силу, корпоративная жизнь стала заметно более благоприличной. Он неплох и в частности - с рассматриваемой нами точки зрения. Дыра для чиновников в нем, кажется, всего одна - но зато какая! Равняется четырем Франциям.

Пункт 5 статьи 1 "Сфера применения настоящего Федерального закона"* отдает приоритет давним приватизационным указам над самим законом, чем загоняет огромное число далеко не самых мелких предприятий в кабалу чиновникам. Нам известно считанное число случаев, когда этой дырой в законе кто-либо реально воспользовался, но, во-первых, такого рода случаи не афишируются, во-вторых же - лиха беда начало.

Из неприятностей, подстерегающих любое АО, оказавшееся в силу процитированного пункта "в двойном подчинении" - и у Закона об АО, и у приватизационного законодательства, - назовем лишь одну. На самом деле их больше, но читатель увидит: названной достаточно, чтобы ключевые управленческие решения АО оказались незаконными, а его менеджеры и акционеры, взвыв, бросились искать серого чиновничьего заступничества.

К числу правовых актов РФ о приватизации, которых указанное АО должно было слушаться в указанные сроки, безусловно относится Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий, утвержденная указом президента РФ от 24 декабря 1993 г. N2284 (ныне действующая в редакции от 15.07.98). Эта программа, в частности, требует, чтобы любые имущественные сделки, производимые АО с государственной долей более 25%, согласовывались с ГКИ. Эй, менеджеры, поднимите руки, кто из вас хоть раз проводил такое согласование? Ах, не проводили? Поздравляем - все заключенные вами сделки незаконны, а вы - в соответствии со статьей 71 Закона об АО - очень можете попасть под личную имущественную ответственность за их совершение.

Звоните, пишите, летите к вашему депутату! Требуйте, чтобы этот злокозненный пункт был удален из федерального закона! Государство, черт его возьми совсем, - такой же акционер, как любой другой!

Пример, повторим, - типичный.

Судебная практика: все не так плохо, все гораздо хуже

До сих пор мы исходили из естественного предположения, что третья власть России, суд, в полной мере отвечает традиционным требованиям, то есть не руководствуется в своих действиях ничем, кроме закона. Будь это предположение верным, можно было бы не опасаться, что судьи наравне с представителями исполнительной власти начнут претендовать на включение в бизнес-схемы. Однако ход последних событий вынуждает заподозрить, что наше предположение не просто идеалистично, но и вообще мало соотносится с действительностью.

Приведем пример. Постановление пленумов Верховного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ от 8 октября 1998 года содержит такой пункт: "При применении норм об очередности погашения требований по денежному обязательству при недостаточности суммы произведенного платежа (статья 319 ГК) судам следует исходить из того, что под процентами, погашаемыми ранее основной суммы долга, понимаются проценты за пользование денежными средствами, подлежащие уплате по денежному обязательству, в частности проценты за пользование суммой займа, кредита, аванса, предоплаты и т. д. Проценты, предусмотренные статьей 395 ГК за неисполнение или просрочку исполнения денежного обязательства, погашаются после суммы основного долга" (курсив наш). Сравнив этот пункт и упомянутые в нем статьи ГК**, легко понять, насколько щедр к должникам оказался совместный пленум: если они гасят основной долг раньше процентов, то проценты быстрее перестают нарастать.

На наш взгляд, эти статьи ГК не оставляют Верховному и Высшему судам места для толкования их норм. Суды и не толкуют эти нормы - они устанавливают новую норму, противоречащую ГК. Сделано это, несомненно, ради экономической целесообразности, поскольку проценты в размере ставки рефинансирования Банка России (в соответствии с ГК) до сих пор являются запредельными - эта ставка выполняет в России иные функции. Ясно, что установление такой нормы - это решение, определяющее в экономике неплатежей судьбу огромных активов.

Ясно и другое. Всякий судья при рассмотрении такого рода вопросов с октября 1998 года имеет законную возможность выносить два принципиально различных решения: либо в пользу кредитора (основываясь на ГК), либо в пользу должника (основываясь на постановлении пленума своей высшей инстанции). Можно, конечно, надеяться, что признание за экономической целесообразностью приоритета над законом не выйдет за рамки государственного мышления членов пленумов ВС и ВАС. Но надо быть реалистами: такое - подчеркнем, судебное! - признание будет воспринято и уже воспринимается тяжущимися как призыв идти в суд и торговаться. Победитель таких торгов получит возможность включить в свою бизнес-схему судью - тут уже будет уместнее сказать "судейского чиновника". Побежденный - умоется. Борьба с коррупцией в судах в повестке дня значилась? Не значилась - впишите.

В последнее время множество людей в беседах с авторами этой статьи отмечают лавинообразное ухудшение качества принимаемых судами решений и усиление их зависимости от "внесудебных" аргументов. Как показывает наш пример, пренебрежение законом поселилось в высшей инстанции обоих судов. Но усиление ответственности судей за принимаемые решения - очень деликатный вопрос. Сразу будет выдвинуто большое количество возражений, имеющих фундаментальную природу. В этой части законодательство не поддается ни хирургическому, ни даже терапевтическому воздействию. Лечение должно быть выверенным и в гомеопатических дозах.

Впрочем, не во всех случаях проблема так уж сложна. Так, процитированный нами пункт из решения сдвоенного пленума безусловно надо отменять. Или такой пример: из-за неряшливости (не станем же мы подозревать умысел!) законодателя в первую инстанцию третьей власти просочились совершенно не свойственные ей функции принятия хозяйственных решений и непосредственного влияния на судьбу активов хозяйствующих субъектов - это мы, как и было обещано, возвращаемся к Закону о несостоятельности.

Арбитражно-процессуальный кодекс дает закрытый перечень определений, которые могут быть обжалованы в апелляционной инстанции, но предусматривает, что другие федеральные законы должны при необходимости этот перечень расширять. Закон о несостоятельности в основном строится на судебных определениях, но в нем почти отсутствуют обязательные упоминания о праве сторон на обжалование определений суда. Это привело на практике к развращающей безответственности судей в делах о банкротстве. Они легко и по надуманным (не упомянутым в законе) поводам могут поменять в середине процедуры наблюдения управляющего, отменить (без вызова сторон в суд!) решения собраний кредиторов. И у кредиторов при этом полностью отсутствует процессуальная возможность защиты своих прав во всех последующих инстанциях. Исправление этого недочета тоже не требует мудрости Ликурга.

Говорит Дантон

Коррупция в России дошла до такой стадии, когда борьба с ней становится неизбежной. Причем борьба всерьез, а не как у нас принято - на уровне частных посадок и общего размахивания руками (помните, у Жванецкого: борьбу с пьянством прекратить, потому что это не борьба и это не результаты). Результаты становятся насущно необходимыми - и, следовательно, будут получены тем или иным способом. Беда, однако, в том, что способов, могущих дать результат, именно что два. Тот - и иной.

Тот способ памятен в России всем - репрессии. Это слово и так мало кому нравится, поэтому обратим внимание лишь на два обстоятельства. Во-первых, чтобы существенно снизить уровень коррупции, репрессии должны быть достаточно массовыми, что физически осуществимо только при заправском полицейском режиме. Во-вторых, и при таком режиме ввести в приемлемые рамки коррупцию удастся лишь при резком огосударствлении, во всяком случае, крупного и среднего бизнеса - следовательно, мечты о повышении эффективности российской экономики останутся мечтами. Сущность производственных отношений при этом не изменится, а это означает, что в наших нынешних условиях введение полицейского режима есть не революция, но эволюция.

Иной способ описан в этой статье. Он удивительно неэффектен - куда красивее время от времени сбрасывать толпе с крыльца очередного проворовавшегося дьяка, - но гарантированно эффективен. Если планомерно выкорчевывать корни коррупции из нормативной базы, с какого-то момента перемены наберут критическую массу, Россия перестанет быть чиновничьим царством - и тогда снижение уровня коррупции окажется рядовой среди радостных новостей. Кстати говоря, при этом сменится общественно-экономическая формация, а это значит, что в наших нынешних условиях очищение законодательства от щелей, связывающих чиновника с активами, есть не эволюция, но революция. Если вдуматься, в это легко поверить.

Единственный шанс на избрание Россией этого иного способа кроется в том, что ничего третьего не дано: либо он - либо выходи строиться (вариант, при котором коррупция доест российскую государственность, мы сознательно исключаем из рассмотрения).

Впрочем, есть и силы, прямо заинтересованные в движении по такому пути. Помимо достаточно, мы надеемся, широкой массы предпринимателей и менеджеров, которым осточертело подстраивать свой бизнес под чиновничьи прихоти, такой силой объективно является вторая власть России, законодательная. Во-первых, взявшись за такую работу, она впервые в постсоветской истории получила бы серьезную контригру против исполнительной власти. Именно сейчас, когда все кому не лень твердят о полной подчиненности законодателя, такая игра ему нужна позарез. Во-вторых, для Думы (как и для всего общества) это единственная возможность добиться конструктивного синтеза между "оппозицией антинародному режиму" и "приверженностью курсу реформ". При хорошем пиаре думцы из надоевших пустословов живо превращаются в глазах публики в главных спасителей отечества.

Пока не похоже, что Дума склонна пойти в эту сторону: многие из продвигающихся в ней законопроектов (от "компромиссного" варианта Земельного кодекса до ужесточения валютного контроля) имеют прямо обратную направленность - чиновникам дают в руки все новые и новые рычаги. Но это не значит, что предлагаемая здесь революционная идея не может овладеть думскими массами. Им только нужно в этом помочь.

В Америке подобные статьи нередко завершают призывом: "Напишите своему конгрессмену!" Мы не видим причин, по которым такой призыв невозможен и у нас. Возьмемся за наших парламентариев! В этом деле у нас с ними общие интересы.


*Текст этого пункта: "Особенности создания и правового положения акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяются правовыми актами Российской Федерации о приватизации указанных предприятий.

Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 процентов принадлежащих им акций в таком акционерном обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия".

**Напомним их содержание:
Статья 319: Сумма произведенного платежа, недостаточная для исполнения денежного обязательства полностью, при отсутствии иного соглашения погашает прежде всего издержки кредитора по получению исполнения, затем - проценты, а в оставшейся части - основную сумму долга.

Статья 395: 1. За пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица подлежат уплате проценты на сумму этих средств. ...

3. Проценты за пользование чужими средствами взимаются по день уплаты суммы этих средств кредитору, если законом, иными правовыми актами или договором не установлен для начисления процентов более короткий срок.