Нас приучили думать, что принятие нового Земельного кодекса является необходимым для продолжения реформ. В действительности это серьезное заблуждение. В каком бы виде кодекс ни был принят, он окажется препятствием для развития экономики, поскольку закрепит юридическую неполноценность российской недвижимости и не позволит совершенствовать нормативную базу рынка недвижимости.
Недвижимость в России в духе советской законодательной традиции искусственно разрывается на землю и строения. Между тем общеизвестно, что полноценный рынок недвижимости, который наряду с рынком труда и рынком капитала является базовым условием развития экономики, требует наличия юридически единых объектов, четких правил их использования и государственной системы по обслуживанию рынка. Во всем мире под недвижимостью понимается земельный участок со всеми его улучшениями.
В нашем же законодательстве всс наоборот: "главная вещь" - это строение, к которому земельный участок служит лишь приложением. Хуже того, одна статья Гражданского кодекса, по сути, препятствует гражданскому обороту земли. Последняя может отчуждаться или переходить от одного лица к другому только в той мере, в какой "оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах" (п. 3 ст. 129 ГК). При рассмотрении Государственной думой первой части Гражданского кодекса законодательное разрешение оборота земли было ключевым предметом противостояния "левых" и "правых". Тогда был достигнут компромисс: глава 17 ГК РФ, разрешающая оборот земли, вводится в действие с принятием нового Земельного кодекса. Только чудом не прошсл последний вариант Земельного кодекса, который выхолащивал само содержание частной собственности на землю (например, позволял внесудебное изъятие участка, вводил ограничение прав землевладельца без компенсации ущерба), ликвидировал результаты аграрной реформы и приватизации, узаконивал чиновничий произвол и восстанавливал систему административного управления экономикой. И сейчас нет гарантий, что многие из норм прежнего проекта не перекочуют в новый проект, надолго блокируя развитие законодательства о рынке недвижимости.
Лишняя сущность
Земельный кодекс в рыночной экономике не нужен вообще. Изучение предлагавшихся прежде проектов Земельного кодекса показывает, что они просто отхватывали куски чужого правового поля, дублируя другие виды законодательства и устанавливая собственный приоритет над всеми иными законами. В сфере гражданского законодательства - в части оборота недвижимости; в приватизации - по распоряжению государственной недвижимостью; в законодательстве о защите окружающей среды и градостроительном регулировании - по вездесущей "охране земель". В налоговом законодательстве Земельные кодексы продлевают действие "налога на землю" - административного сбора, который не зависит от результатов хозяйственной деятельности, определяется по утверждснным для всей России в 1991 году и ежегодно индексируемым ставкам. Кроме того, налог на землю закрепляет юридическую разорванность земли и строения, препятствует введению налога на недвижимость и не позволяет использовать налогообложение для стимулирования эффективной деятельности.
У нас нет пока утвердившихся представлений о нормах, необходимых для развития рынка недвижимости. Иначе говоря, кодифицировать нечего и, как показывает опыт остального мира, - незачем. Подобных российскому, "всеохватывающих" Земельных кодексов вне пределов СНГ нет нигде, кроме одной страны - Северной Кореи. Земельный кодекс Турции регулирует использование сельскохозяйственных земель, шведский Земельный кодекс детально регламентирует вопросы государственной регистрации земельных участков как физических объектов и их границ. Кстати говоря, в дореволюционной России было вполне приличное для своего времени законодательство о недвижимости, даже ипотека была. Земельное законодательство как новая отрасль советского права было рождено в 1939 году А. Я. Вышинским в качестве важнейшего инструмента политики партии.
Администраторы-землевладельцы
Надо признать, что за годы реформ в "земельном вопросе" мало что изменилось: по-прежнему почти абсолютной монополией на землю обладают органы власти. Вместе с административными полномочиями это создаст для отдельных лиц уникальные возможности по сохранению контроля и за имуществом, и за участниками рынка. Преобладание государственной собственности на землю сохраняет монополизацию рынка недвижимости. Органы власти, обладая и фактической монополией на землю, и властными полномочиями, могут навязывать арендаторам условия договоров с непрогнозируемым экономическим эффектом.
Московская система муниципальной аренды земли, при которой арендная плата фактически заменяет налог на землю и ежегодно пересматривается административным решением, распространилась во многих городах страны и стала уже привычной. И никого не смущает то, что отсутствие в договоре "существенного" условия о размере арендной платы может быть расценено как нарушение норм ГК РФ и требований антимонопольного законодательства. Примечательно, что высшие судебные инстанции России признали сделку муниципальной аренды кабальной лишь однажды, когда арендная плата была повышена властями в несколько раз. Между тем административная муниципальная аренда земли в любом случае делает землепользователя бесправным перед возможными произвольными решениями властей. Никто не гарантирован от досрочного расторжения властями договора аренды участка, от отказа возобновить договор, от требования возвратить участок в первозданном виде.
В этом свете совсем по-другому видятся результаты массовой приватизации, утверждения о преобладании частного сектора в России. И с юридической, и с экономической точки зрения нельзя считать полноценной собственностью предприятие, да и любое строение, которое расположено на чужой земле. И не в этом ли кроются причины пресловутого "бегства капитала" из страны, невысокой эффективности многих наших предприятий, проблем с развитием ипотеки, которая могла бы стать инструментом самофинансирования бизнеса?
Конструктив
Что же необходимо современной России для создания рынка недвижимости? Во-первых, просто ввести в действие главу 17 ГК РФ, отменив ее увязку с Земельным кодексом и отменив третий пункт статьи 129 ГК РФ, которые нарушают права граждан на земельную собственность, противореча Конституции России. Во-вторых, пересмотреть иные "компромиссы" и "родимые пятна" социализма в нашем гражданском законодательстве, вернув земле ее естественное положение первоосновы недвижимости, закрепив в ГК РФ принципиальные отличительные особенности недвижимого имущества: собственность на участок не абсолютна, поскольку права по использованию недвижимости и ее застройке регулируются в публичных интересах. В-третьих, усовершенствовать законы, а где надо - и принять новые, чтобы создать государственную систему по обслуживанию интересов участников рынка недвижимости и фискальных интересов государства.
Опыт зарубежных стран показывает, что для функционирования такой системы необходимо и достаточно решить четыре проблемы: учет объектов недвижимости, регистрация прав на них, контроль за осуществлением прав и обязанностей владельцев недвижимости по ее использованию и строительному изменению и, наконец, налогообложение недвижимости на основе ее рыночной стоимости.
Конечно, нужны и иные специальные законы, регулирующие взаимоотношения людей по поводу великого разнообразия функций, которые выполняет "земля-матушка". Несомненно, надо специально регулировать использование сельхозугодий - только для производства сельскохозяйственной продукции. Такие законы, несомненно, можно будет принимать и совершенствовать, если только наши законодатели не наденут на нас вериги "земельной конституции" прошедшей эпохи.
Кавалерийский наскок неуместен
Риски введения частной собственности на землю анализирует директор Института международных экономических и политических исследований (ИМЭПИ) РАН Александр Некипелов
Эффективные рыночные механизмы распределения земли в России, безусловно, необходимы. Однако их создание у нас сегодня почему-то связывается исключительно с введением частной собственности на землю. Между тем вопрос о земле совсем не тот вопрос, решение которого необходимо форсировать любым путем. И тому есть масса как чисто теоретических, так и практических причин, связанных с нынешними российскими условиями.
Что касается чисто теоретических соображений, то даже на Западе существует движение экономистов ("джорджистов"), многие из которых являются нобелевскими лауреатами, выступающих против частной собственности на землю. Они же, кстати, в 1988 году направили президенту СССР Горбачеву письмо с предостережением от введения частной собственности на землю. Как известно, цена земли - это капитализированная рента. Отсюда следует, что цена земли, а значит, и рынок земли являются производными от арендной платы и от аренды. Таким образом, купля-продажа земли является производной от аренды. Поэтому аренда может служить основой формирования рыночных механизмов распределения земли.
Большое преимущество аренды заключается в том, что на основе этого механизма можно построить систему налогообложения, базирующуюся на получаемой ренте. Такая система налогообложения земли позволит избежать искажений в распределении капитала по отраслям экономики.
Кроме того, рынок земли на основе аренды выгоднее и для землепользователя, так как позволяет ежегодно снижать налоги за счет арендной платы. Тогда как земля, приобретенная в собственность, не амортизируется.
Совершенно непонятен и механизм приватизации земли. Если ее проводить за деньги, то тем самым напрочь отметается возможность кредитования под залог земли. Ведь сначала необходимо будет приобрести землю, чтобы затем взять кредит в размере 50-60% от потраченных денег. Либо, если кредитоваться на покупку земли, покупателю необходима сумма, сопоставимая с размером самого кредита, ведь никто не оценивает залог по стопроцентной стоимости. Варианты с бесплатной раздачей земли, как уже показали и ваучерная приватизация, и передача колхозных земель желающим индивидуально хозяйствовать фермерам, также чреваты множеством вопросов. А рынок на основе аренды все эти вопросы снимает.
Несмотря на то что главным обоснованием введения частной собственности на землю у нас служат интересы сельского хозяйства, есть устойчивое ощущение, что реальный интерес сторонников немедленного введения частной собственности на землю лежит совсем в другой плоскости. Ведь на сегодняшний день рента от использования земли в сельскохозяйственном обороте в России отрицательна. И вряд ли стоит ожидать, что с введением частной собственности на землю в сельскохозяйственное производство потекут инвестиции и трудовые ресурсы. Недра же и вовсе по Конституции закреплены в государственной собственности, так что введение частной собственности на землю никак на них не распространится. Единственная сфера, где земельная рента высока и действительно способна привлечь к себе внимание крупных инвесторов, это городская земля. Однако надо очень хорошо себе представлять последствия, к которым может привести формирование городского рынка земли. Фактически речь может идти о создании нового высокоспекулятивного актива типа ГКО, способного не просто вновь отвлечь деньги из реального сектора экономики, но и привести к труднопредсказуемым социальным последствиям. Нужно ли России сегодня создавать новый "пузырь" наподобие японского, гонконгского и т. п.?
В тех странах, где существует частная собственность на землю, действуют комплексные системы ограничений на использование земли, которые создавались многие годы в результате накопления практического опыта. Их невозможно создать одномоментно.
Вопрос о земле не является по-настоящему злободневным и неотложным. В России существует немало проблем, искажающих рыночную среду куда больше, чем отсутствие не только частной собственности на землю, но и других рыночных механизмов ее перераспределения. Поэтому спешить с решением этого вопроса не нужно. Спешкой здесь можно только создать целый пласт совершенно новых проблем, которые потом будут решаться десятилетиями.
Записал Павел Быков
Землевладение и землепользование в Российской империи
В конце XIX века территория Российской империи составляла около 2 млрд десятин (без Великого княжества Финляндского и Царства Польского). В сельскохозяйственном использовании числилось 469,4 млн десятин, в том числе под пашней было 135 млн.
Земля принадлежала разным собственникам и в зависимости от этого делилась на несколько категорий: казенные, частновладельческие, кабинетские, удельные, церковные и монастырские, городские и посадские, а также казачьи земли. Казенные земли составляли 32,6% всей земли в Российской империи, в европейской России - 15,4%.
Частновладельческие земли подлежали свободной продаже и являлись сферой формирования земельного рынка. Большей частью земли, находившейся в частных руках, продолжали владеть дворяне. Накануне революции на долю помещичьего хозяйства приходилось 47% всего товарного хлеба, производившегося в России. По уровню технического оснащения, агротехники и рентабельности помещичье хозяйство значительно превосходило крестьянское. При этом помещичье хозяйство все более приобретало характер крупного производства, где для получения стабильного и высокого урожая зерновых применялись самые передовые методы.
В подавляющем числе помещичьих хозяйств использовался наемный труд. Чем крупнее было хозяйство, тем выше была концентрация наемного труда. 97% хозяйств, имевших свыше 100 десятин посева, применяли наемный труд, а хозяйства с посевами свыше 5 тыс. десятин целиком базировались на наемном труде.
Основной категорией населения, занимавшейся обработкой земли, были крестьяне, которые в начале XX века составляли три четверти всего населения страны. На долю кулаков приходилось 38% валового сбора зерна, на долю середняков и бедняков - 50%. В то же время кулацкие хозяйства давали 34% всего товарного хлеба, бедняцкие и середняцкие - 14,7%.
В XIX - начале XX века в России была создана достаточно развитая ипотечная система, позволявшая получать долгосрочные кредиты для развития аграрного и промышленного производства. Первыми вскоре после отмены крепостного права появились частные ипотечные заведения.
В 1866 году с целью удовлетворения потребностей крупных землевладельцев в ссудах для развития сельскохозяйственного производства было основано Общество взаимного поземельного кредита (ОВПК). Оно выдавало долгосрочные ссуды, источником которых были облигационные займы под залог недвижимости, прежде всего земли.
ОВПК являлось частным кредитным учреждением. Собственный капитал общества состоял из уставного капитала, величина которого не могла быть меньше 5% от номинальной стоимости закладных листов, находившихся в обращении. Капитал этот создавался за счет паев членов общества (физических лиц), которые одновременно выступали в роли заемщиков и залогодателей. Основным источником получения средств для кредитования являлась эмиссия закладных листов на срок до 56 лет.
Размещение закладных листов общества производилось главным образом на зарубежных фондовых рынках. Для того чтобы в условиях инфляции российского рубля обезопасить вложения иностранных инвесторов в закладные листы общества и чтобы данные облигации могли обращаться одновременно на внутренних рынках нескольких государств, общество выпустило долговые обязательства с номиналом как в российских рублях, так и в иностранной валюте. Аналогичный подход применялся и в отношении дохода по облигациям. Он составлял 5% годовых и выдавался на основе купонов.
Неплатежи со стороны заемщиков привели в 1891 году к ликвидации общества и передаче его активов и пассивов на баланс Особого отдела Государственного дворянского земельного банка.
В мае 1871 года в стране был создан первый акционерный земельный банк - Харьковский. Всего до революции в стране действовало десять подобных банков, каждый из которых проводил операции в определенном районе, практически не конкурируя с другими банками.
Основным способом формирования кредитных ресурсов земельных банков являлась эмиссия 6-процентных облигаций, которые назывались закладными листами. Их выпуск не должен был превышать сумму выданных банком долгосрочных ссуд под залог недвижимости. Кроме того, объем эмиссии ограничивался величиной, равной десятикратной сумме уставного и резервного капиталов.
Земельные банки выдавали ипотечные ссуды в пределах 50% оценочной стоимости сельской недвижимости и 60% оценочной стоимости городских недвижимых имуществ. Ссуды предоставлялись на длительные сроки: под недвижимость в сельской местности от 9 лет и 10 месяцев до 66 лет и 2 месяцев, под залог городской недвижимости - от 9 лет и 10 месяцев до 38 лет и 4 месяцев.
К 1914 году сумма частных и государственных ипотечных бумаг (почти 5,3 млрд рублей) в два раза превышала сумму ценных бумаг частных акционерных обществ, обращавшихся внутри страны (2,74 млрд рублей). Из общей суммы биржевых ценностей (около 21 млрд рублей) государственные ипотечные бумаги составляли 9,6%, закладные листы акционерных земельных банков - 14%. Государственные ипотечные бумаги вызывали значительный интерес у зарубежных покупателей. В 1913 году сумма иностранного капитала, вложенного в покупку подобных бумаг, составила 10% номинальной стоимости всех ипотечных бумаг, находившихся в обращении, и 355% от стоимости государственных ипотечных бумаг.
Юрий Голицын
