В России нарастает новый виток напряженности между федеральными и региональными властями, причиной которого стал переход на казначейскую систему обслуживания бюджетов. Красивая фраза "казначейское исполнение бюджета" подразумевает, что деньги бюджетных организаций больше не будут храниться на счетах в коммерческих банках, где контроль за ними со стороны государства практически невозможен, а сосредоточатся в одном ведомстве - казначействе, под неусыпным надзором властей.
Поскольку казначейство - ведомство государственное, то и следить за бюджетными средствами будет намного проще, а возможности для разворовывания народных денег резко сократятся. Во всяком случае, так должно быть по теории. Цена вопроса более чем существенна: суммарный бюджет субъектов РФ с учетом помощи регионам из центра по сумме превышает средства федерального бюджета. И значительная часть этих денег до недавнего времени находилась вне контроля Минфина.
Необходимо сразу отметить, что региональные власти ничего против казначейской системы не имеют, прекрасно осознавая ее достоинства. "Основных плюсов от перехода на казначейскую систему два, - считает начальник Главного управления финансов и налоговой политики администрации Пермской области Михаил Панфилов. - Во-первых, мы всегда будем видеть все бюджетные деньги, сможем эффективнее их контролировать и использовать. Во-вторых, мы начинаем самостоятельно оплачивать все расходы всех бюджетных учреждений. И при этом получаем возможность осуществлять предварительный контроль за этими расходами. Если они не предусмотрены бюджетом, то деньги просто не выделяются".
Обойдемся без центра
Камень преткновения в другом - регионы, мягко говоря, не в восторге от необходимости передавать полный контроль за своими финансами Москве. "Федеральное правительство желает, чтобы казначейское исполнение бюджета осуществляло федеральное казначейство, - жалуется Михаил Панфилов. - Мы, в свою очередь, считаем, что региональный уровень власти должен иметь региональный уровень казначейства. Есть региональная власть - значит, у нее должны быть свои инструменты, и федеральные органы не должны вмешиваться в дела регионов, права которых закреплены Конституцией. Принцип казначейского обслуживания должен исполняться безусловно, а какая именно структура будет его выполнять, каждый уровень власти должен определить самостоятельно".
Справедливости ради отметим, что в Конституции ни слова не сказано о праве региональных властей создавать собственные казначейства, тут г-н Панфилов немножко погорячился. Впрочем, в действующем законодательстве нет и запретов на создание региональных казначейств, чем субъекты федерации весьма активно пользуются. Тем более что у них есть и более прагматичные возражения против передачи бюджетов в ведение федерального казначейства. "Этот орган нас замотает с документами - надо будет оформлять массу бумаг, - опасается Михаил Панфилов. - А мы еще должны будем платить за услуги федерального казначейства, причем цену оно установит само".
Кстати, в Министерстве экономики тоже довольно сдержанно относятся к стремлению коллег из Минфина перевести региональные бюджеты на обслуживание в федеральное казначейство. "У нас есть опасения, что не все регионы готовы к введению казначейской системы, - отмечает начальник отдела департамента экономики федеративных отношений Минэкономики РФ Сергей Хурсевич. - Для этого нужны люди, техника, средства, которых у большинства регионов нет. Поэтому наша позиция такая: казначейская система должна быть обязательно введена в высокодотационных регионах, перечисленных в статье сорок пять Закона о федеральном бюджете на двухтысячный год, - это Алтай, Дагестан, Тыва, Кемеровская область и другие, а также в субъектах федерации, систематически не обеспечивающих своевременную выплату текущей заработной платы работникам бюджетных организаций. Что касается других регионов, надо внимательно прислушаться к их мнению. Если регион не готов к введению казначейской системы, то, может быть, не стоит с этим торопиться".
Ситуация складывается достаточно забавная: с одной стороны, региональные власти всячески тормозят перевод своих бюджетов на обслуживание в федеральное казначейство, с другой - сами же усиленными темпами создают казначейские структуры, но уже свои собственные, региональные. Эффект очевиден: они не теряют контроль за своими деньгами, но получают все плюсы казначейской системы, по мере необходимости адаптируя ее к местной специфике. "У нас в области готовится создание своего регионального казначейства, - рассказывает Михаил Панфилов. - Помимо прочего в этой структуре будет осуществляться регистрация всех контрактов на поставку товаров и услуг бюджетным организациям. Ни один незарегистрированный договор оплачиваться не будет. Таким образом мы укрепляем финансовый порядок и контроль за деньгами в регионе".
В Министерстве экономики считают, что в параллельном существовании федерального и региональных казначейств нет ничего страшного. "Почему обязательно должна быть альтернатива? - недоумевает Сергей Хурсевич. - Региональные органы могут работать не хуже, чем федеральные. Например, в Питере местное региональное казначейство очень хорошо, красиво работает. А федеральное казначейство хорошо работает в регионах Нечерноземья. Главное, чтобы был нормальный контроль за прохождением денег".
От векселя до клиринга
Еще одна причина, по которой регионы не хотят работать с федеральным казначейством, - широкое распространение неденежных расчетов. "Переход на казначейскую систему исполнения бюджета означает, что в регионах платежи попадают на счета в федеральное казначейство, которое пресекает все неденежные расчеты, - рассказывает Алексей Потракеев, заместитель генерального директора по реинжинирингу компании 'ИФК', запустившей региональную вексельную систему в Республике Коми. - Финансисты в нашем республиканском правительстве за голову схватились, когда узнали об этом новшестве. Потому что даже у нас в Коми, где финансовая ситуация достаточно благополучна, поступающих денег хватает только на исполнение защищенных статей регионального бюджета. Незащищенные статьи, например закупку ГСМ для жилищно-коммунального хозяйства, финансировать невозможно. Поэтому используются зачеты и векселя, сама обстановка заставляет это делать. Запрет на неденежные расчеты в этих условиях означает паралич экономики региона".
Отказ от вексельных, бартерных и других неденежных расчетов в экономике необходим, это бесспорно. Однако не менее очевидным представляется тот факт, что путь прямых запретов, по которому решил пойти Минфин, вряд ли принесет положительный результат. "Неденежные расчеты - это жутко сложный вопрос, - признает Сергей Хурсевич. - С одной стороны, федеральное казначейство просто не умеет работать с денежными суррогатами и, наверное, не должно этому учиться. С другой стороны, сегодня примерно половина всех расчетов в стране осуществляется в неденежной форме, и сведение платежей только к живым деньгам заметно обескровит региональные бюджеты".
На сегодня в регионах найдены два пути решения этой проблемы. Первый - это опять-таки создание собственного регионального казначейства. "Если иметь свое казначейство, то можно принимать неденежные расчеты по налогам, которые зачисляются только в региональные бюджеты, например по налогу на имущество", - считает Алексей Потракеев.
Второй путь - модернизация нынешних квазиденежных расчетов, доведение их до цивилизованного уровня. "Вексельные системы свое дело сделали, и сейчас вексельная масса в регионах сокращается, - отмечает г-н Потракеев. - Следующий этап - создание региональных клиринговых систем. Они уже созданы в Туле, Архангельске, в течение нынешнего года создадим такую систему и мы. Тогда исполнение нашего регионального бюджета даже по незащищенным статьям будет возможно. А в перспективе региональные клиринговые системы будут объединены в общероссийскую систему".
Эту идею активно поддерживает Министерство экономики. "Регионам нужно переходить на стопроцентное денежное исполнение бюджетов, - считает Сергей Хурсевич, - но есть много денежных инструментов, которые могут помочь им решить связанные с этим финансовые проблемы. Например, мы разработали систему клиринговых расчетов. Сейчас что происходит: есть два предприятия, которые должны друг другу по сто рублей, но денег у них на счетах нет, и банк проводку сделать не может. Между тем Центробанк еще перед августовским кризисом разработал механизм клиринговых расчетов для банков, и сейчас это нормальная банковская операция. Распространение банковских клиринговых расчетов на всю хозяйственную деятельность кардинально сократит количество суррогатных платежных средств в российской экономике".
