За исторически ничтожный срок российский парламент превратился из дискуссионного клуба в лоббистскую суперкомпанию. Политическая конфигурация Государственной думы становится все более размытой, идеологические различия между партиями исчезают. Подавляющее большинство депутатов третьего созыва представляют самые разнообразные интересы, причем интересы их собственных избирателей среди приоритетных чаще всего не фигурируют.
От парткомов до парламента
Лоббистом номер один люди этой профессии считают бога торговли Гермеса - посредника, доносившего до смертных волю всевышнего, а сам термин появился в ХIХ веке в Англии и происходит от слова "lobby", что означает "коридор", или, более изящно, - "кулуары", место, где члены представительного органа власти общались между собой. Первоначальный политический смысл слову придали американцы: в конце прошлого века под лоббизмом подразумевалась вульгарная покупка голосов за деньги, что в Старом Свете, кстати, считалось неприличным. В ХХ веке лоббизм стал повсеместной парламентской и законодательно регулируемой практикой. Первый соответствующий закон был принят в США в 1938 году и с тех пор пережил несколько редакций. Какие-то рамки для упорядочения этой деятельности ввели у себя и другие страны.
В СССР главным объектом лоббизма были всемогущие партийные органы, лоббистами же были приснопамятные "толкачи", которых начальники посылали в столицу за ящиком дефицитных гвоздей, вагоном теса или машиной цемента. В постсоветскую эпоху центр лоббизма передвинулся в парламент. Один из чиновников нижней палаты так рассказывает о первом зафиксированном случае лоббизма в Думе. Депутат Борис Золотухин у входа в депутатский зал натолкнулся на работника думского аппарата, открытым текстом предлагавшего народным избранникам некие суммы в долларах за вполне конкретное голосование. Г-н Золотухин, будучи юристом, дал правовую оценку увиденному прямо на пленарном заседании, в результате чего простодушный аппаратчик был уволен. Впоследствии выяснилось, что он пытался сыграть роль агента влияния одного крупного банка. Рассказывают также, что, когда в начале 90-х годов иностранные банки попытались прорваться на отечественный рынок, наши банкиры постарались остановить экспансию, фактически взяв на содержание два десятка парламентариев из числа самых влиятельных.
Теперь непосредственно в стенах Думы денег депутатам никто не сует. Используются более затейливые комбинации: к примеру, жену или дочь нужного депутата оформляют на работу и платят ей более чем приличную зарплату. Очень ценится народными избранниками помощь в решении квартирного вопроса. Дружественное кредитное учреждение может выдать беспроцентную ссуду на крупную сумму и вдобавок выплачивать клиенту с нее проценты через свой банк. Благодарная фирма организовывает для депутата приглашение на какой-нибудь международный семинар, оплачивая все расходы.
Огромную роль в деле вербовки будущих депутатов и расплаты с ними играет помощь во время избирательной кампании. Можно помочь народному избраннику решить какую-то проблему в округе - это работает на его авторитет. Кремль или Белый дом, сколачивая свой лоббистский корпус, могут посулить депутатам места в исполнительной власти. В иные моменты очень кстати бывает и комфортабельная палата в ЦКБ - у управделами Кремля, отвечающего за бытовые подробности, есть немало возможностей повлиять на поведение думцев.
Когда в начале 90-х годов иностранные банки попытались прорваться на отечественный рынок, наши банкиры постарались остановить экспансию, фактически взяв на содержание два десятка парламентариев из числа самых влиятельных
И все же знакомые с предметом люди утверждают, что использование меркантильных побудительных мотивов для нужного голосования было более характерно для первых постсоветских парламентских созывов, где депутатам выплачивались ничтожные зарплаты. Вывод: дешевый парламент - слишком дорогое удовольствие для страны. А проталкивать нужные решения, базируясь исключительно на примитивном интересе, дорого и ненадежно. Специалисты высокого класса, которые уже есть, предпочитают действовать другими способами. В частности, методом "идеологического" лоббизма, требующего неких PR-действий для создания определенного образа нужного объекта: положительного, если его нужно протолкнуть, и отрицательного, если его требуется заблокировать.
О пользе "полезных идиотов"
В свое время в ЦК КПСС имел широкое хождение придуманный Лениным термин "полезные идиоты" - так называли западных интеллигентов, которые поддерживали коммунистическую идею вполне искренне. Так вот, каждый грамотный лоббист сначала ищет людей, которые могут поддержать нужное ему решение, нужный ему закон, что называется, "по зову сердца". Проводится мониторинг с целью выяснения настроений в Думе, определяется количество готовых голосовать по убеждению, а с остальными проводится работа.
Все крупные фирмы и учреждения, интересующиеся законодательным процессом, обзавелись аналитическими службами, располагающими подробными досье не только на депутатов, но и на ключевых работников аппарата. В досье отражено политическое лицо народного избранника, установленное на основе анализа его голосований, а также личностные характеристики и контакты. Умелый лоббист приступает к работе, лишь вооружась подобной информацией.
В качестве примера хорошо подготовленного голосования можно привести прохождение прошлой весной через Думу Закона о газоснабжении, запрещающего расчленение "Газпрома". Напомним, что первым раздробить газовую отрасль по примеру "нефтянки" попытался еще в 1992 году гайдаровский министр по ТЭКу Владимир Лопухин, и с тех пор того же постоянно требует от России МВФ. Курировал закон в Думе депутат Валерий Язев, который находчиво свел его суть к лозунгу "Руки прочь от 'Газпрома'", неизменно находившему отклик у народных избранников, особенно коммунистической ориентации. Результат оказался впечатляющим: кроме прикидочного мониторинга для проталкивания закона, не понадобилось ничего - он прошел "на ура".
Пример из другой области - Закон об обороте сексуальной продукции. Этот документ был очень нужен группе "Медиа-Мост", а провел его Сергей Зверев - по общему мнению, один из лучших отечественных лоббистов. Г-н Зверев, выходец из возглавляемого Григорием Явлинским "ЭПИ-центра", несколько лет занимался PR-обеспечением холдинга "Медиа-Мост", откуда ушел на аналогичную должность в "Газпром", а весной прошлого года был приглашен на пост зам. главы кремлевской администрации. Эксперты полагают, что на Старую площадь его привлекли для сезонной работы - сорвать готовившийся коммунистами в Думе импичмент Ельцину. Вскоре после провала импичмента г-н Зверев действительно покинул администрацию и сегодня возглавляет собственную консалтинговую фирму. Закон об обороте сексуальной продукции он провел в Думе как по маслу, исключительно под флагом борьбы за чистоту нравов. В документе содержалось требование кодировать телевизионный сигнал каналов, демонстрирующих эротические передачи. А суть коммерческого интереса хозяина медиа-империи Владимира Гусинского состояла в том, что канал подобного содержания у него на "НТВ-плюс" уже есть, причем должным образом закодированный. А от его конкурентов в ближайшие годы кодирование потребует таких капиталовложений, которые те вряд ли потянут. Таким образом, с принятием закона "НТВ-плюс" остался фактическим монополистом на этом рынке со всеми вытекающими отсюда последствиями.
В своей работе Зверев умело использовал склонность к демагогии левого большинства депутатского корпуса, а также амбиции заинтересованных лиц - в частности, официального автора закона Станислава Говорухина. В итоге последний снискал лавры блюстителя общественной нравственности, фирма - ожидаемые прибыли, а лоббист - ее благодарность.
Прямолинейный Березовский
Другой же известнейший лоббист - Борис Березовский - продолжает считать, что кратчайшим путем между исходной позицией и искомым результатом является прямая линия. Разговаривая с нужным человеком, он всегда задает вопрос: а каков ваш интерес в данной проблеме? При этом Березовского не смущает, что подобный способ часто отталкивает людей. И вообще, лоббистские достижения Бориса Абрамовича - по крайней мере на думской ниве - сильно преувеличиваются. Самое оглушительное фиаско БАБа относится к сентябрю 1998 года, когда он попытался добиться от нижней палаты утверждения премьер-министром Виктора Черномырдина. Борис Абрамович тогда собственной персоной явился на Охотный ряд и обошел там буквально всех, больше всего усилий потратив на коммунистов. О чем они говорили с Геннадием Зюгановым, неизвестно, но после встречи лидер КПРФ был вне себя от ярости.
С принятием Закона об обороте сексуальной продукции "НТВ-плюс" остался фактическим монополистом на этом рынке
Негативное отношение к хозяину "ЛогоВАЗа" спроецировалось на Черномырдина, и лидера НДР провалили. Эта история нанесла экс-премьеру как политику огромный и, как теперь уже очевидно, непоправимый ущерб. Лишним доказательством тому стали итоги недавней борьбы за руководство самым престижным думским комитетом - по энергетике, транспорту и связи: Березовский хотел протолкнуть Черномырдина хотя бы на этот пост.
"Кинули" Виктора Степановича с Борисом Абрамовичем, как говорится, с особым цинизмом. Заместитель главы президентской администрации Владислав Сурков (до Старой площади работавший в группе "Альфа") до последнего морочил Черномырдину голову, заверяя его, что нужный комитет практически у него в кармане. Ужасную правду экс-премьер узнал уже на заседании фракции "Единство". Председателем комитета стал человек от группы "Альфа" - член фракции "Единство" Владимир Катренко, а Борису Абрамовичу пришлось согласиться на утешительный приз - пристроить многострадального ЧВС в лидеры межфракционной группировки по ТЭКу.
Как пример неэффективного лоббирования можно вспомнить и защиту интересов ОРТ в нижней палате. Финансовая неразбериха на канале вкупе с агрессивностью его информационной политики давно раздражала депутатов, и снять это напряжение агентам влияния Березовского не удавалось. Дума фактически вела против канала позиционную войну. После нескольких неудачных попыток ей удалось-таки под конец своей прошлой легислатуры заблокировать с помощью Счетной палаты счета ОРТ. И напротив, позиции двух других крупнейших каналов - РТР и НТВ - в Думе достаточно прочны, и в этом безусловная заслуга их лоббистов. Того же Сергея Зверева, кстати, владельца пакета акций холдинга "Медиа-Мост".
Залог успешной лоббистской деятельности - ее внешняя неприметность. Ловкий толкач действует скрытно, предпочитая не светиться попусту, чего склонный к внешним эффектам Березовский просто не умеет. У голосующей депутатской массы не должно быть ощущения, что ею вульгарно манипулируют, и профессионалы это прекрасно знают. Известен случай, когда опытного лоббиста нанявшая его фирма сильно наказала рублем только за то, что он неосторожно мелькнул на экране телевизора в ходе думского заседания. Заметим, что в зал допускаются только депутаты и немногие сотрудники аппарата Думы.
"Мировая закулиса" в Охотном ряду
Пример мучительного поиска баланса интересов - многострадальный Закон о соглашениях о разделе продукции. Его продавливали долго и нудно. Документ был внесен правительством, в Думе его вел возглавлявшийся "яблочником" Алексеем Михайловым комитет по природопользованию. Работа шла почти пять лет, и сегодня этот закон, как утверждают эксперты, хорош настолько, насколько это возможно в наших условиях. Главной задачей было уравновесить интересы страны, граждан, работающих на месторождениях, и иностранных инвесторов.
А сложности сводились прежде всего к тому, что у закона в Думе поначалу было слишком мало сторонников: пафос документа плохо совмещался с базовыми лозунгами коммунистического большинства - "не дадим распродать Родину", "защитим интересы трудящихся" и т. д. Особо пришлось работать с куратором документа от КПРФ депутатом Верой Савчук, которую несколько раз свозили за границу, показали ей, как работает иностранная "нефтянка", и в конце концов убедили. Нашли подход и к ее коллегам по фракции - способы описаны выше. Специалисты убеждены, что в данном случае это было меньшим злом, чем непринятие закона.
Закон о СРП весьма интересовал лоббистов из-за границы, и это дало возможность понаблюдать их в действии. По мнению наших экспертов, иностранцы вообще чуть не сорвали все дело. В Думе до сих пор помнят одну даму, представительницу крупной американской компании, которая на ломаном русском языке убеждала депутатов в насущной необходимости Закона об СРП. Главным доводом дамы было то, что представляемая ею фирма работает так хорошо и эффективно, что ее непременно надо пустить на российский рынок. Депутаты буквально прятались от американки, выпуская на нее своих помощников. А когда в Россию приехал вице-президент упомянутой фирмы, российские депутаты посоветовали ему убрать отсюда неумелую лоббистку, пока она окончательно не угробила все дело.
Законом о СРП занимался так называемый нефтяной форум - пул заинтересованных в законе иностранных компаний, главным образом американских: первый вариант документа был написан фактически под его диктовку. Но протолкнуть закон иностранцам не удалось. После этого "форум" попробовал другие методы: направил в Думу письмо, пропагандирующее документ, но выдержанное в крайне агрессивных тонах. Американцы писали, что, если закон не будет принят, они хлопнут дверью, оставив Россию один на один с ее нефтью, но без инвестиций. Это послание было на полную катушку использовано думскими коммунистами как доказательство того, что иностранные государства стремятся наложить лапу на наши природные ресурсы. В конечном итоге российская сторона (законом занимались на разных этапах Валерий Язев, Юрий Тен, Владимир Медведев и Николай Рыжков) попросили иностранцев вообще не вмешиваться в процесс.
Аналогичная история произошла и с Законом о газоснабжении: МВФ выступил с аргументацией против документа, запрещающего раздел газовой отрасли, и в ответ на происки "мировой закулисы" депутаты немедленно приняли закон. Эти истории для Думы весьма типичны: если иностранцы начинают что-то лоббировать, то получают обратный эффект.
Впрочем, так топорно работают не все - достаточно тонко, к примеру, действуют представители немецких фондов. Они ничего не проталкивают впрямую, не поддерживают никаких коммерческих проектов, не демонстрируют своих симпатий к той или иной политической системе. Особенно эффективно действует, в частности, Фонд Конрада Аденауэра. Один из опытнейших лоббистов фонда д-р Вагнер появился в России в начале 90-х годов и активно участвовал в становлении нового отечественного парламентаризма. Фонд организовал учебу в подмосковной Пахре и в Германии для депутатов и аппарата. Его эксперты сумели повлиять на формирование нашей избирательной системы, которая весьма схожа с немецкой. Всеми перечисленными действиями немцы сумели создать в Думе некий фон, способствующий принятию нужных решений, в том числе и коммерческих, причем действуя строго в рамках своего законодательства о лоббировании. В заключение скажем, что Фонд Аденауэра считает работу в России очень важной для себя, но и весьма сложной: к нам они отряжают только асов.
В принципе лоббирование своих интересов за рубежом - явление, имеющее богатые традиции. Любопытно, что прецедент в этой области создала именно Россия: в середине ХIХ века она заплатила в Америке одному из бывших сенаторов 30 тысяч долларов (огромную по тем временам сумму) за проталкивание сделки по продаже Аляски. Но еще более любопытно, что ждущий в Думе своего часа законопроект о лоббировании требует запретить иностранным гражданам лоббистскую практику на территории РФ.
Коридоры и выборы
Прямую связь между своими лоббистскими устремлениями и думскими выборами заинтересованные стороны усмотрели еще в прошлую кампанию. Напомним, что тогда в бюллетенях фигурировали 43 избирательных блока - кто-то же им давал деньги на выборы? В тот раз львиная доля средств ушла на ветер. На сей раз группировки по интересам взялись за дело гораздо более умело. Топливно-энергетический комплекс, чьи интересы в прошлом составе Думы представляли всего несколько депутатов, сегодня имеет в ней от 70 до 80 человек.
По мнению экспертов, хуже всего могут оказаться защищены интересы государства, которому от ТЭКа нужны главным образом деньги в бюджет. Как выразился наш источник в Думе, "легально по ТЭКу не будет делаться ничего, все рассосется по нелегитимным площадкам". Самого активного поведения, на его взгляд, следует ждать от группировки Анатолия Чубайса, состоящей из фракции СПС с ядром в лице таких зубров "нефтянки", как Сергей Кириенко, Сергей Генералов и Дмитрий Савельев.
В наиболее выгодном положении оказалась финансово-промышленная группа "Альфа", сумевшая провести в Думу рекордное количество своих агентов влияния, главным образом по спискам "Единства" и одномандатников. Этот успех предопределило своевременное внедрение в администрацию президента "альфовца" Владислава Суркова, курировавшего формирование списков движения "Медведь", а затем процесс распределения думских должностей.
По пути "тэковцев" решили пойти в Думе и ставленники профсоюзов, уже объединившиеся в группу "Солидарность", численность которой ее руководство надеется довести до 20-25 человек. Не забудем и про вечнозеленых аграриев - самых мощных и виртуозных парламентских лоббистов. Егор Гайдар считает, что его отставка с поста председателя кабинета министров была предрешена именно аграриями, продавившими летом 1992 года тотальный взаимозачет. В прошлой Думе они, помимо прочего, представляли интересы банкира Александра Смоленского: на этот сектор работы был брошен бывший первый вице-премьер Геннадий Кулик, оттягивавший насколько возможно неизбежное банкротство "СБС-Агро" в интересах хозяина.
По логике вещей, сильными лоббистами могли бы стать и военные, которых в Думе достаточно, но у них до сих пор не очень получалось. Возможно, слишком сильны внутренние распри, но нельзя сбрасывать со счетов и объективные факторы: военные статьи бюджета до сих пор закрыты, что затрудняет прямой и открытый лоббизм.
В нынешней Думе пышным цветом расцвели еще две разновидности лоббизма - правительственный ("Единство" добилось гораздо больших успехов на выборах и при распределении думских портфелей, чем его предтеча НДР) и региональный, который имеет своих представителей и в том же "Единстве", и в ОВР, и в КПРФ, и, конечно же, в "Российских регионах".
А где закон?
Все описанное выше - чистая самодеятельность, не скованная правовыми рамками. Работа над законопроектом идет в парламенте еще с 1992 года, концепцию его разработала Дума первого созыва, и была надежда, что следующий депутатский корпус завершит начатое. Но уже стала историей и вторая Дума, а документа нет как нет. Если заглянуть в текст его последней версии, то многое становится ясным: сами авторы в пояснительной записке называют проект "составной частью антикоррупционного законодательства". Главная бомба заложена в статье 6, запрещающей заниматься лоббистской деятельностью "лицам, занимающим должности в федеральных органах власти", а статья 9 требует от законопослушных лоббистов повальной регистрации и регулярной отчетности.
Егор Гайдар считает, что его отставка с поста председателя кабинета министров была предрешена именно депутатами-аграриями, продавившими летом 1992 года тотальный взаимозачет
Вот как объясняет неторопливость компетентных органов в отношении документа один из его авторов, бывший депутат и консультант Госдумы по политическому законодательству Владимир Лепехин: "Есть одна общая причина, объясняющая, почему у политического законодательства такая трудная судьба, - это касается не только закона о лоббизме, но и законов о политических партиях, об их финансировании, о политической рекламе и так далее. В стране существует олигархическая система. Все гражданские права продекларированы Конституцией, но законы, призванные регламентировать, а следовательно, как-то ограничивать деятельность правящих группировок, имеют мало шансов быть принятыми. Депутаты как часть этой олигархической системы интуитивно чувствуют опасность и тормозят, к примеру, закон о политических партиях, предусматривающий определенные ограничения и контроль за их деятельностью. То же происходит и с законом о лоббизме, хотя отрицательных заключений о нем никто не дает - на словах все согласны. Правительство, например, прислало нам, если можно так выразиться, замечания об отсутствии замечаний к тексту документа. То есть как бы его одобрило и в то же время не дало на него официального заключения, что для Думы является формальным поводом положить документ под сукно. Это общая психологическая ситуация в стране. Какой выход? Нужны лоббисты для этих законов - гражданские структуры, которые взяли бы на себя продолжение процесса демократизации общественной жизни. Но сперва необходимо понять, где этот процесс забуксовал и почему начался реванш административно-командной системы. Нужны также средства, чтобы продвигать проект в СМИ. Пока же мы наблюдаем следующее: если и появляются энтузиасты нашего многострадального детища, то это, как правило, те, кто имеет прямую коммерческую выгоду: в первую очередь их интересует, кто будет выдавать лицензии на лоббистскую деятельность".
Потребность в законе ощущает и председатель "Круглого стола бизнеса России" Петр Мостовой. Он убежден, что такое столпотворение на парламентских выборах у нас наблюдается потому, что группы по интересам не видят другой возможности защититься, кроме как создав в Думе собственную фракцию - вместо того, чтобы действовать через легальные лоббистские организации. То есть, на взгляд председателя КСБР, закон помог бы, в том числе, упорядочить нашу политическую систему, пока весьма хаотичную.
А вот и другая точка зрения. Как считает генеральный директор Ассоциации рекламодателей Вадим Желнин, закон не нужен потому, что регулировать особенно нечего: "На Западе для лоббирования нанимаются люди, чьи связи помогают им добиться нужного решения. У нас же стихийно распространилась практика, когда крупные организации лоббируют свои интересы собственными силами. В любом случае, чтобы что-то сдвинуть с мертвой точки, нужно задействовать чисто человеческие связи. В Думе есть ядро из тридцати-пятидесяти наиболее авторитетных депутатов, как правило, работающих третий, а то и четвертый срок. Они мало политизированы, зато активны при обсуждении экономических вопросов. Эти люди хорошо взаимодействуют между собой, создавая общественное мнение, потому что понимают: в одиночку сделать ничего нельзя". Мнение г-на Желнина разделяют и те, кто убежден, что закон о лоббизме не нужен, поскольку сама Конституция позволяет гражданам защищать свои интересы, чего, на их взгляд, вполне достаточно.
В принципе обе позиции имеют право на существование. С точки зрения г-на Лепехина, России подошла бы принятая в США так называемая англосаксонская модель, требующая обязательной регистрации лоббистских организаций и очерчивающая рамки их деятельности. Она, в частности, запрещает практиковать на ниве лоббизма депутатам и госслужащим. Но есть и другой вариант. Согласно распространенной в Европе "континентальной" схеме, лоббизма как такового как бы и нет, но заинтересованные в законах организации допускаются к участию в их разработке на всех стадиях. В частности, в Германии депутат имеет право лоббировать и получать за это вознаграждение, но правила обязывают его защищать интересы не конкретных компаний, а целых отраслей. Любопытно при этом, что если он не признает факта своей лоббистской деятельности, то его доходы облагаются налогом как дареные, то есть по более высокой ставке. Это побуждает немецких лоббистов работать "на свету".
И еще один нюанс. Какова будет лоббистская практика третьей Думы, во многом зависит от политической системы, которую станет отстраивать новый президент. То, что существовало до перестройки, можно назвать административной олигархией. Перестройка принесла с собой другой способ управления - с помощью денег. Систему, существующую в России после 1992 года, уместно классифицировать как административно-финансовую олигархию, внутри которой доминировала то одна, то другая составляющая. С приходом Владимира Путина к власти может последовать реванш чиновничества. То есть государство имеет шанс стать единственным реальным лоббистом в парламенте.
