Либерализм нынче респектабелен и даже входит в моду. И общество, и правители готовы к восприятию либеральной идеологии. Характерно, что на последних парламентских выборах все партии, не исключая и коммунистов, устроили настоящее соревнование по части предвыборных требований о снижении налогового бремени. Тем большую ответственность это накладывает на либералов. Одно дело держать флаг в период мракобесия - тут возможны и полемические упрощения, и черно-белая логика (все, что не либерализм, то социализм). Совсем другое - предлагать власти и обществу рецепты действий, которые они склонны воспринять. И тут уместно вспомнить простое правило: не навреди. Упрощенно понимаемый, одномерный либерализм может и навредить.
Что на свете всего антилиберальнее
Образцом упрощенческого жанра является статья А. Илларионова "Как заработать сто триллионов долларов" ("Эксперт" N8 за 2000 г.). Сразу оговорюсь: с большинством положений статьи я полностью согласен. Я тоже считаю, что только либеральная экономическая политика может сделать страну (а главное - людей) богатой. Дело за малым - определить, что же такое либеральная экономическая политика. Дьявол, как известно, скрывается в деталях. К ним-то и следует обратиться.
Упрощенное понимание экономической свободы состоит в попытке свести ее суть к простому количественному критерию: чем меньше доля в ВВП изъятий расширенного правительства, тем больше либерализма. Это, по меньшей мере, спорно.
Суть идеологии либеральной экономической политики сформулировал в свое время Адам Смит: "Для того чтобы поднять государство с самой низкой ступени варварства до высшей ступени благосостояния, нужны лишь мир, легкие налоги и терпимость в управлении, все остальное сделает естественный ход вещей". Казалось бы, все ясно: легкие налоги и есть малые изъятия расширенного правительства. Следует ли из этого, что Вьетнам - более либеральная страна, чем Норвегия, а в Туркмении и Азербайджане проводились более либеральные реформы, чем в Польше и Чехии? Это как-то не очевидно. Мы еще вернемся к сравнительным оценкам странового либерализма. Обратим пока внимание на мысль Смита о терпимости в управлении. Это означает, что государство должно быть нейтрально относительно бизнеса и иных форм частной жизни (если только одна форма частной жизни не начинает подавлять другую - здесь государство должно вмешиваться, применяя свою монополию на легальное насилие для обеспечения равенства правил игры для всех).
Либерализм - это экономическая свобода. Свобода прежде всего от государственного интервенционизма. Но не только. Свободу может ограничивать и корпоративный интервенционизм. Исторический пример его - средневековые цеха и гильдии, вводившие жесткую административную регламентацию производства и торговли. Более современный пример - корпоративный социализм. Самая известная его разновидность - югославское "самоуправление трудящихся", в котором "организации объединенного труда" играли роль локальных центров интервенционизма.
Но и государственный интервенционизм может осуществляться по-разному. И фискальная его форма (наращивание патерналистских государственных обязательств и повышение налогового бремени и бюджетного перераспределения для их финансирования) не самая страшная. Здесь, по крайней мере, можно обеспечить транспарентность, выявить эффективность (или неэффективность), принять очевидные количественные меры (санировать расходы, например). Как известно, правильно определить, назвать зло - уже важный шаг на пути борьбы с ним; если же можно выразить зло количественно, то борьба с ним становится проще.
Вообще говоря, налоговое бремя - это вопрос договоренности, контракта государства с гражданским обществом; они вступают в сделку, смысл которой, как и всякой сделки, состоит в оптимизации соотношения цены и качества товара: общество может согласиться на высокий уровень налоговых изъятий в обмен на предоставление государством социальных услуг должного качества. Это будет баланс высокой цены и высокого качества товара. Или общество может согласиться на сокращение государственных обязательств при условии снижения налогового бремени. Это будет баланс низкой цены и невысокого качества. Главное, чтобы не было "ножниц", характерных, например, для России, когда общество хочет товара на 60% ВВП (такова цена нынешнего объема государственных обязательств), а платить за него готово 32-34% ВВП. Это абсолютно нетерпимая ситуация. Соотношение цены и качества должно быть восстановлено и будет восстановлено. Лучше на более низком, чем 32-34% ВВП, уровне (на мой взгляд, для современной России это не более 25%), но, может, и на этом. Правило здесь следующее: чем более эффективно государство, чем лучше оно выполняет функцию производителя public goods, тем больше может быть доля расходов расширенного правительства в ВВП без ущерба для экономического роста.
Между тем есть еще более опасные для экономической свободы формы государственного интервенционизма. Это различные формы государственной монополии (внешняя торговля, валютные операции, собственность на определенные виды активов, осуществление определенных видов предпринимательской деятельности и др., а также расширительная трактовка естественной монополии), государственная собственность на бизнес-активы, государственное предпринимательство, лицензирование и регламентация различных видов деятельности, искажение основных рыночных критериев и параметров (цены, курс валюты, критерии эффективности и др.), создание преимуществ одним участникам рынка при ущемлении других (налоговые, таможенные, кредитные льготы, субсидии предприятиям, государственный заказ и проч.). Эти формы нетранспарентны, неверифицируемы, открывают наибольший простор неэффективности и злоупотреблениям. То есть именно они в максимальной степени антилиберальны.
Насколько несвободна российская экономика
Существуют различные методики определения степени либерализма экономической политики в наиболее принципиальном и фундаментальном понимании - как механизма отставания экономической свободы. Наиболее известные - комплексное исследование "Отчет о мировом развитии в 1996 году. От плана к рынку" (From Plan to Market, World Development Report, 1996), проведенное группой экспертов Мирового банка, методики фонда "Наследие" (Heritage Foundation), ежегодно исчисляющего "индекс уровня экономической свободы", классификация Economist Intelligence Unit, методика Д. Гуартни, Р. Лоусона и У. Блока, представленная в их фундаментальной работе "Экономическая свобода в мире: 1975-1995" (Economic Freedom of the World: 1975-1995). Во всех методиках доля государственных изъятий в ВВП рассматривается как важный, но лишь один из параметров. Поэтому рейтинг либерализма экономической политики далеко не всегда совпадает с уровнем государственных изъятий.
Так, в исследовании Мирового банка "От плана к рынку" к наиболее экономически либеральным странам из постсоциалистических (средний индекс либерализации - 6,9) отнесены Польша, Словения, Венгрия, Хорватия, Чехия, а к наименее экономически либеральным (средний индекс либерализации - 2,0) - Узбекистан, Украина, Белоруссия, Азербайджан, Таджикистан, Туркмения. В то же время, если судить по доле государственных изъятий в ВВП, картина получится такой: Чехия (51,2%), Словакия (50,5%), Словения (43,1%), Польша (47,9%), Венгрия (52,3%) оказались как раз лидерами. При этом в группе наименее либеральных стран эта доля была значительно меньше: Белоруссия (36,6%), Азербайджан (36%), Украина (43,2%), Узбекистан (43%), Таджикистан (35,4%).
Мировые лидеры по уровню экономической свободы - Новая Зеландия, Великобритания, США - имеют гораздо более высокий уровень государственных расходов в ВВП (38,2%, 41,9%, 33,3% соответственно), чем существенно уступающие им Южная Корея (17,1%), Бразилия (25,6%), Индия (16,9%), не говоря уже о Китае или Вьетнаме.
Анализ показывает, что важна и структура расходов расширенного правительства, а не только их объемный показатель. Так, если рейтинг экономической свободы с расходами расширенного правительства в целом коррелирует, то с социальными расходами и обязательствами - практически нет. Высокие социальные расходы могут сочетаться с либеральным в целом устройством экономики.
Связь объема государственных изъятий из ВВП и темпов экономического роста очевидна и доказана практикой. Однако и она не так проста, как иногда кажется. В самом деле, и в Швеции, и в США, когда росли государственные изъятия, снижались темпы роста; когда снижались изъятия, увеличивались темпы роста. Однако и в периоды самого глубокого снижения государственные изъятия в Швеции даже не приближались к их уровню в периоды максимального их увеличения в США. В долголетней практике каждая страна оказывается в присущей ей области допустимых значений расходов расширенного правительства. Границы этого коридора определяются не только накопленным уровнем национального развития и богатства (чем он выше, тем больше нация может себе позволить), но и специфическими социально-культурными обстоятельствами, определяющими национальную норму накопления, пропорцию предпочтений благ будущих и благ настоящих и т. п.
Экономическая история знает немало примеров высокого и устойчивого роста при наращивании государственных расходов эффективного государства. В частности, те же США в конце XIX века имели лишь 3% ВВП государственных расходов, а в 20-е годы XX века уже 15% ВВП, переживая при этом рекордный экономический рост.
С другой стороны, снижение государственных расходов России за последнее десятилетие с 50-52 до 40-41% ВВП сопровождалось не только не ростом, но глубоким падением экономики. Более того, из всех постсоциалистических стран, а их почти 30, лишь Латвия и Литва демонстрировали экономический рост при снижении доли государственных расходов в ВВП. Все остальные растущие экономики (включая Польшу, Эстонию, Венгрию, Словению) увеличили государственные изъятия из ВВП. Большинство же сокративших эти изъятия находились (а некоторые и находятся) в глубоком спаде.
Сокращение государственных расходов и государственных обязательств может идти как в рамках либеральной экономической политики, так и вне ее. Острый фискальный кризис может настолько девальвировать государственные обязательства, что общество смиряется с фактической их утратой, как это произошло, например, в Грузии, единственной в мире стране, где удалось провести одномоментную пенсионную "реформу" - поднять пенсионный возраст на 5 лет, что равнозначно полной отмене пенсий для каждого из пенсионирующихся в течение 5 лет. В некоторых обстоятельствах это необходимо, и для России такой вариант развития событий не исключен. Надо, однако, понимать, что достигаемое таким образом сокращение налоговой нагрузки на экономику может быть использовано в целях экономического развития, если сопровождается действительной либерализацией экономической политики, улучшением инвестиционного и в целом предпринимательского климата, а может и оказаться присвоенным в виде монопольной ренты, распределенной между бюрократами и их клиентами.
Андрей Илларионов относит современную Россию по уровню экономической свободы на 110-е место из 119 - вместе с Замбией, Руандой, Сьерра-Леоне. Эти оценки, однако, несколько расходятся с более распространенными. Так, приведенная выше классификация Economist Intelligence Unit ставит Россию на 19-е из 20 мест рейтинга (оставляя позади социалистический Китай, приводимый А. Илларионовым как образец либеральной экономической политики). Классификации фонда "Наследие" (Heritage Foundation) отвела России в 1995 году 73-е место из 101, в 1996 году - 105-е из 142, в 1997-м - 104-е из 154, в 1999-м - 122-е из 161. Тоже ничего хорошего, конечно. Но все-таки мы оказываемся в одной компании с Индией, Вьетнамом, Индонезией и с тем же Китаем, который по стандартам расходов расширенного правительства (и успешности экономического роста) нам и приводят в пример.
Кстати, есть еще один кандидат в чемпионы либерализма - это Советский Союз тридцатых-сороковых годов. Почти по всем параметрам там все обстояло гораздо лучше, чем у благополучных западноевропейских стран, не говоря уже о современной России. В самом деле, доля занятых в госсекторе формально (если считать колхозы кооперативным сектором) ниже. Доля бюджетных бенефициаров - ниже. Государственные социальные расходы - ниже. Безработица - ниже. Импортный тариф - ниже. Налоговое бремя (официальное) - ниже. Темпы инфляции - почти нулевые, а то и дефляция по индексу потребительских цен на базе ежегодных помпезных снижений цен. Бюджет - сбалансированный. Денежная политика - жесткая. И, как результат сталинского либерализма, - рекордно высокие темпы роста. Вот ведь что получается, если некритично ориентироваться на произвольно выбранные, вырванные из общего политико-экономического контекста, хотя сами по себе и очень важные статистические показатели.
В благополучной Европе либерал отличается от социалиста тем, что первый выступает за снижение государственных расходов и налогов, а второй - за их повышение. Но и тот и другой - за правовые отношения, транспарентность, равенство правил для всех. В этом - практический либерализм европейца, даже если он голосует за социал-демократов. Нам надо прежде всего утвердить "либерализм грубой настройки", для которого важнее не то, сколько именно процентов составит налоговая ставка, а то, чтобы по ней платили все, платили всегда, платили по стабильным законам, а не индивидуальным соглашениям, платили деньгами, а не валенками.
Чем отличаются рыночники от либералов
Как утверждает Андрей Илларионов, корень всех заблуждений в том, что напрасно отождествляют рыночников и либералов, рыночную экономику и либерализм. По его мнению, и в рыночном, и в плановом хозяйстве может проводиться как либеральная, так и интервенционистская экономическая политика. Примером рынка без либерализма он считает современную Россию. Предположим, что это так. Но что же тогда означает либерализм в плановом хозяйстве? Вот этот самый предложенный нами в качестве издевки пример сталинского СССР? На самом деле не бывает нелиберального рынка. Либерализм - это и есть свобода рынков: доступа на них, конкуренции на них. Собственно говоря, конкурентный рынок и есть единственное идеальное воплощение свободы, где присутствуют только горизонтальные отношения, каждая сделка "есть продукт при полном непротивлении сторон". Ровно в той мере, в которой российский (как и любой другой) рынок нелиберален, он не рынок.
Стабильный и высокий экономический рост обеспечит только свободный рынок. Но для его действительной свободы, конкурентности и эффективности нужны эффективные внерыночные институты, обеспечивающие равенство правил игры для всех. Это писаное право (законы), обычное право (обыкновения) и правоприменение (law enforcement). Они дают каждому участнику рынка модель поведения всех его партнеров. Иначе невозможно инвестирование как механизм предпочтения благ будущих благам настоящим.
Сказанное не означает, что я против снижения государственных расходов - двумя руками за. Важно, однако, понять, что это не единственное, а одно из многих средств. Важно и разработать эффективные механизмы этого снижения. Возьмем, например, налогообложение. Если даже снизить налоговое бремя вдвое, но сохранить налоговые освобождения и индивидуальные соглашения, сложность и запутанность налоговой системы, отсутствие нейтральности по отношению к разным категориям налогоплательщиков, большого эффекта не будет.
Очевидно, что первое, что нужно сделать, - отменить те государственные обязательства, которые все равно не финансируются. Разрыв примерно в 25% ВВП между стоимостью обязательств и реальным их финансированием существовать не должен и не будет. А дальше сложнее. Во-первых, мы не всегда представляем реальную структуру расходов. Только после введения казначейского исполнения федерального бюджета (гражданской его части) в 1998 году стал понятен "жир", который можно спустить, введя, например, нормативы финансирования сети бюджетных учреждений. Утверждаю, что это около 2% ВВП. Но вот про оборонный бюджет ничего сказать нельзя. И дело не только в его секретности, а в допотопной классификации и отсутствии казначейского исполнения. Сегодня это вопрос не знания, а веры: можно верить генералам и считать, что он должен быть не менее 4-5% ВВП. Можно верить либералам и считать, что он должен быть не более 1-1,5% ВВП. И то и другое пока недоказуемо.
Во-вторых, есть основания полагать, что над регистрируемыми расходами возвышается значительный массив нерегистрируемых, оформляемых, например, кредиторской задолженностью бюджетных организаций. Минимальная их оценка, по данным экспертов Минфина, 4-5% ВВП.
В-третьих, основной резерв сокращения неэффективных и нецелевых расходов находится в территориальных бюджетах. Но как заставить их осуществлять разумную бюджетную практику?
Все это очень непростые вопросы. И ответы на них будут непростыми и не всегда очевидными. Мы пока не можем выстроить график уменьшения государства и соответствующего увеличения экономики. То есть идеологически и политически - можем и должны. Технологически - пока нет. Нужна большая предварительная работа.
На рубеже XIX и XX веков русские социалисты штудировали работу "К вопросу о монистическом взгляде на историю", дававшую простую вульгарно-марксистскую картину общественного развития, в которой производственные отношения тупо и безропотно следовали за производительными силами, в чем и состоял общественный прогресс. Сейчас нам предлагается монистический взгляд на природу экономического роста и суть экономической свободы. Не думаю, что практическое применение упрощенных идей даст в начале XXI века лучший результат, чем в начале XX. Простые решения непростых проблем привлекательны, но не всегда эффективны.
