Проблему укрепления федерации и взаимоотношений с регионами, над которой Кремль бьется все годы существования послесоветской России, новый президент намерен решить в темпе блицкрига. В минувший четверг Владимир Путин внес в Государственную думу пакет из четырех законопроектов и попросил ее не расходиться на летние каникулы, пока они не будут приняты. Этому предшествовали указ от 13 мая о формировании семи федеральных округов; встреча в Кремле с 26 губернаторами, на которой Путин убеждал их не препятствовать проведению "революционной реформы всей системы власти в России" - и убедил; и наконец, телевизионное обращение к народу - первое после вступления в должность главы государства.
Если законопроекты будут приняты в полном объеме, то произойдет следующее. Губернаторы и главы местных законодательных органов лишатся права и обязанности работать в Совете федерации, сенаторами на постоянной основе будут другие представители регионов. Президент получит право отстранять от должности губернаторов и распускать региональные законодательные собрания, если они будут нарушать федеральные законы. Такое же право получают руководители субъектов федерации в отношении глав и органов местного самоуправления. И само собой, законодательство всех регионов должно быть приведено в строгое соответствие с федеральными правовыми нормами.
Владимир Путин подчеркивает, что все предлагаемые им новации не противоречат тексту Конституции. Они, конечно же, довольно сильно противоречат - хотя бы в тех частях, которые трактуют независимость друг от друга ветвей власти и местного самоуправления. Как бы там ни было, президент в результате может получить хорошо управляемую и контролируемую вертикаль власти, о чем мечтали многие поколения руководителей российского государства, но добивались единицы.
По стопам Екатерины Великой
Институт губернаторов появился на Руси при Петре I, распорядившемся своим указом от 1708 года "для всенародной пользы учинить губернии и к ним расписать города". Через два года первые губернаторы - числом восемь человек - приступили к своим обязанностям в Московской, Ингерманландской (впоследствии Санкт-Петербургской), Киевской, Смоленской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибирской губерниях, к которым вскоре добавилась еще и Воронежская. В руках этой восьмерки была сосредоточена вся полнота губернской власти - административная, судебная, финансовая, военная, а что до масштаба личности первых губернаторов, то достаточно сказать, что ингерманландским правителем стал светлейший князь Александр Данилович Меншиков. Принципиальным отличием царевых назначенцев от прежней местной элиты было то,что петровские ставленники суть первые государственные чиновники-администраторы на казенном содержании, получавшие 1200 рублей жалованья, тогда как правители допетровской эпохи рассаживались по городам и весям "на кормление".
Подчинялись губернаторы назначавшему их царю и Сенату. Цель, подвигнувшая императора на перестройку, была банальна - взять под контроль ресурсы страны, что оказалось необходимо ввиду постоянно ведущихся в разных углах державы военных операций. В те времена Петр не понимал удобств единого государственного бюджета, полагая, что у каждой статьи расхода должен быть четко обозначенный, в том числе и географически, источник дохода. Как он сам объяснял, "чтобы всякий знал, откуда определенное число получить мог". Но, как полагают историки, этой цели своей Петр достиг лишь в незначительной степени. Казнокрадство в результате петровской перестройки достигло невиданного прежде размаха, и отыскать казенные деньги, "которые по зарукавьям идут", ему не удавалось.
Еще одна крупная попытка административно-территориальной реформы была предпринята Екатериной II, когда она осознала, что эффективно управлять обширной российской территорией, поделенной всего на двадцать с лишком крупных губерний, невозможно. В 1755 году императрица решительно перекроила карту вверенного ей государства, поделив территорию на пятьдесят административных единиц так, чтобы во всех вновь созданных губерниях было примерно одинаковое число жителей - по 300-400 тысяч. То есть по принципу современных избирательных округов.
Царицей двигали две вещи: печальный опыт подавления восстания Емельяна Пугачева и восхищение западной политической культурой. Подобная схема государственного управления существовала тогда во Франции. Но этого ей показалось недостаточно. Чтобы оптимизировать возникшую вертикаль, Екатерина надстроила над уровнем регионального деления еще один ярус: каждые две-три губернии объединялись под властью наместника (генерал-губернатора), статус которого был выше губернаторского. На губернаторов возлагалось лишь административное управление, тогда как наместнику отводились контрольные функции, управление полицией и надзор за исполнением законов. По должности наместники являлись членами Сената, а подотчетны были лишь государыне.
К концу XVIII века сорок российских губерний находились под контролем девятнадцати наместников. Формально эта схема дожила до 1917 года, хотя число губерний удвоилось, а генерал-губернаторы остались лишь в приграничных форпостах державы. "Кустовой" принцип организации управления сохранился лишь в некоторых секторах экономической и общественной жизни: военные округа, образовательные, церковные, железнодорожные, в соляном и банковском деле и т. д. Таким образом, выходит, что два с половиной века спустя президент Путин намерен обратиться к опыту госстроительства великой немки на русском престоле.
Реформа назревала
Затеянные Путиным пертурбации восприняты с энтузиазмом большей частью политической элиты. Вспоминают, что о чем-то подобном писал Александр Солженицын, в 1994 году о том же толковал вице-премьер Сергей Шахрай, то же предлагал в 1997 году тогдашний глава президентской администрации Анатолий Чубайс. В свое время Анатолий Собчак призывал к конкретным шагам - не просто объединить Петербург с областью, но создать Северо-Западную губернию. Да и московский мэр Юрий Лужков не раз утверждал, что оптимальным административно-территориальным делением России было бы разрезать ее на десять крупных регионов.
Положительные примеры "кустового" управления имеются: помимо испокон века существующих военных и железнодорожных округов, недавно на эту систему по собственному почину перешел арбитражный суд. В общем, идея созрела. Между тем президентские претензии простираются не слишком далеко. Менять карту России, и, соответственно, Конституцию он пока не собирается, а идея с округами это всего лишь реорганизация собственной администрации. Но и на этом пути Путина ждет немало подводных камней.
Практически все наблюдатели отмечают важность фактора личности в проекте с наместниками. Депутат Госдумы, зампред комитета по делам федерации и региональной политике Владимир Лысенко убежден, что если на округа сядут мелкие чиновники или безвестные генералы ФСБ, толку не будет. Чтобы управляться с региональными лидерами, тем более с несколькими сразу, наместник должен быть личностью - известным политиком, обладающим влиянием и нужными связями. В противном случае хорошая идея будет загублена на корню. Состав корпуса наместников, на его взгляд, сегодня важнее даже состава нового правительства, и особенно это касается неспокойного Северного Кавказа.
Директор Центра прикладных избирательных технологий Владимир Жарихин обратил внимание еще на один аспект института наместничества - приданные ему полномочия. Можно быть хоть Чубайсом, хоть самим Путиным, но без реальных рычагов делать на этом посту нечего. Эксперты напоминают, что именно это обстоятельство скомпрометировало схему с представителями президента в регионах, которая поначалу также казалась плодотворной. Борис Ельцин, не желая поступаться собственной властью, замкнул "государевых людей" на чиновника своей администрации, сделав их бесправными, а следовательно, бессильными. Так что губернаторам не составило труда задушить их в своих объятиях.
Но с полномочиями, полагает директор Института региональных проблем Максим Дианов, важно не переборщить: никаких распорядительных функций относительно хозяйственной деятельности регионов у представителей президента быть не должно, иначе возникнет напряжение в треугольнике президент-правительство-губернатор. Излишнее могущество наместников чревато и другой опасностью: укрупненные округа могут оказаться настолько сильны, что возникнет искушение сепаратизма. Управляться с множеством достаточно мелких субъектов, в общем-то проще - по известному феодальному принципу "разделяй и властвуй".
С другой стороны, многим экспертам представляется, что предложенные Путиным округа слишком крупны и управляться с ними будет затруднительно даже самому разворотливому наместнику. В одном Красноярском крае, как известно, можно разместить четыре Франции, а в Сибирский округ помимо него входит еще четырнадцать субъектов. Кроме того, их недостатком является то, что они не совпадают с региональными экономическими ассоциациями, которых у нас двенадцать, причем формировались они исходя из определенной экономической логики.
Как безусловно положительный момент эксперты отмечают перспективу уменьшения и, соответственно, удешевления армии федеральных чиновников в регионах, в каждом из которых сегодня представлены от сорока до пятидесяти центральных министерств и ведомств. Из Москвы они получают только зарплату, а все остальное материальное обеспечение зависит от региональных начальников - квартиры, машины, всякого рода доплаты. По этому легко можно судить о степени их преданности центру. Сегодня чаще бывает, что федеральные чиновники с мест ездят в Москву лоббировать интересы своего губернатора, чем наоборот. Есть надежда, что с введением федеральных округов "государевы люди" вспомнят о своих прямых обязанностях, а количество представленных ведомств в каждом субъекте уменьшится до десяти-пятнадцати, поскольку большинство представителей центра перекочует в окружные столицы. Хотя при уникальной способности плодиться, которой обладает чиновный люд, можно получить обратный эффект. Президент Чувашии Николай Федоров вообще опасается, что путинская реформа в принципе дезорганизует отношения центр-регионы.
В любом случае, убежден Владимир Лысенко, на реализацию своей затеи у президента есть не более года - если он не уложится в этот срок, то думцы из его сообщников превратятся в оппонентов: ссориться с губернаторами в перспективе парламентской кампании не захочет никто.
Без стабилизатора
Еще более крутые перемены обещают предпринятые президентом попытки надеть узду на каждого губернатора в отдельности. До сих пор это была самая привилегированная каста в отечественной политической элите. Единственно, чем центр мог им досадить, - экономическими санкциями, а на глав регионов-доноров управы и вовсе не было. Президенту можно объявить импичмент, с губернаторами такие номера не проходили - они защищены неприкосновенностью как члены Совета федерации, который держит круговую оборону против любых попыток подкопаться под монолит региональной власти. Даже совсем "заигравшемуся" главе Приморского края Евгению Наздратенко Борис Ельцин лишь один раз пригрозил, объявив о его неполном служебном соответствии. Но и эта робкая попытка осталась без последствий. Что же говорить о лидерах национальных республик, с которыми власти вообще предпочитали не связываться, несмотря на исходящую от них явную угрозу сепаратизма.
Такое положение вещей раздражало многих. Наибольшее же понимание путинские инициативы должны встретить в Думе, куда президент направил свои законопроекты. У депутатов давно душа горит на всевластных губернаторов вообще и на лидеров национальных республик в особенности. На Охотном ряду с прошлого созыва пылится законопроект об институте федерального вмешательства, плотно заблокированный не только Советом федерации, но и Кремлем.
Но кое-что депутатам все же удалось. Под занавес своего правления первый президент подписал-таки Закон о принципах организации исполнительной и законодательной власти в субъектах РФ, статья 18 которого губернаторам очень не нравилась. Они многократно апеллировали и к Думе, и к президенту с просьбой отдать этот пункт на усмотрение самих регионов. Речь идет об ограничении их пребывания у власти двумя сроками. Лидер фракции НДР в прошлой Думе Владимир Рыжков приложил немало усилий, чтобы убедить президента и его администрацию выпустить закон в таком виде, и убедил. Теперь эта норма действует, а значит, в ближайший год свои посты должны покинуть около трех десятков наиболее влиятельных региональных баронов еще ельцинского призыва, в частности Минтимер Шаймиев и Егор Строев. Именно этим объясняется активность кое-кого из этой когорты, предлагавших некоторое время назад тогда еще кандидату в президенты Путину отменить выборность губернаторов вообще, что дало бы им возможность продолжить свое царствование. Сегодня многие в Думе считают, что этот правовой акт может быть полезен в торговле с губернаторами: есть шанс обменять его на закон о федеральном вмешательстве или на пакет путинских законопроектов.
Если появится возможность отрешать от должности нарушителей Конституции, время их пребывания на посту не будет никого интересовать. Тем более что есть же все-таки успешные губернаторы, которые могут править и дальше во благо своей территории. Так что в целом меры по укреплению властной вертикали должны пройти в Думе "на ура".
Хотя есть нюансы. Зампред думского комитета по делам федерации Владимир Лысенко отмечает, что ничего особенно нового в четырех путинских документах нет - все основные узлы его предложений уже содержатся в разработанных Думой законах. Но в целом президент более жссток по отношению к региональной элите, чем депутаты. К примеру, в их законопроектах импичмент губернатору предусматривался, но вынести его могла лишь местная дума. Путин же предлагает дать и Москве возможность разобраться с ослушниками: в его варианте закона из центра сначала следует предупреждение, а затем обращение в суд. Судебная процедура начинается с областной инстанции, а закончиться может в Верховном суде. И парламентская неприкосновенность тут не помеха, поскольку речь пойдет не об уголовном, а об административном правонарушении.
Абсолютно новым для депутатов является то, что президент хочет снабдить их рычагом давления и на местные законодательные органы. На своих коллег в регионах Госдума до сих пор не покушалась, ограничиваясь лишь поиском управы на губернаторов. Путин же предлагает дать думцам возможность инициировать роспуск местных ЗАКСов - естественно, тоже через судебную процедуру.
Появление плодов путинского законотворчества породило в нижней палате некоторую эйфорию: принять неприятные для губернаторов законы она могла и раньше, легко преодолевая вето Совета федерации (прецеденты есть), но такие документы отказывался подписывать Борис Ельцин. Сегодня президент по одну сторону баррикад с Думой, так что за ней дело не станет. А мнением верхней палаты в этом деле вообще можно пренебречь, что губернаторы, видимо, уже смекнули: недаром они в один голос одобряют действия президента по усилению властной вертикали.
Если Путина где и ждут сложности, так это в вопросе о новом способе формирования верхней палаты. Президент прав: нарушение принципа разделения властей налицо - губернаторы принимают (или не принимают) законы, исходя из собственных интересов. Но многие эксперты предупреждают, что к смене конфигурации верхней палаты следует подходить весьма осторожно. Аргументы следующие: если СФ будет формироваться через выборы, а не по должности, то мы рискуем получить вторую Думу - с сильным региональным уклоном. Если он будет укомплектован фактическими назначенцами, как предлагает президент, - законодательное собрание выбирает одного сенатора из своего состава, а второго - из нескольких предложенных губернатором кандидатур, то непонятно, как при такой сомнительной легитимности верхняя палата будет управляться со своими немалыми полномочиями. Назначать генпрокурора, верховных судей, объявлять чрезвычайное положение и т. д.? Есть и еще один довод, на котором, как ни странно, сходятся и либералы, и коммунисты: новый СФ уже не будет таким центром силы, как прежде. И это плохо, так как только он способен стать сколько-нибудь эффективным противовесом президенту. А может наступить момент, когда такой стабилизатор не помешал бы, - у России было много возможностей в этом убедиться.
